V SA 1761/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Asesor WSA Janusz Walawski Asesor WSA Andrzej Kołodziej (spr) Protokolant Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2004r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] marca 2003 nr [...] w przedmiocie poświadczenia utraty obywatelstwa polskiego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...] 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości We wniosku z dnia 28 listopada 2002 r. J.P. zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] o wydanie poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego. Wojewoda [...] w dniu [...] grudnia 2002 r. wydał poświadczenie utraty obywatelstwa polskiego nr [...], w którym stwierdził, że J. P. utracił obywatelstwo polskie na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 28, poz. 353). W piśmie z dnia 24 stycznia 2003 r., które zostało potraktowane jako odwołanie od poświadczenia, J. P. podniósł, że jest zaskoczony jego treścią, gdyż nigdy nie zrzekał się obywatelstwa polskiego ani nie było jego zamiarem pozbywanie się go na rzecz innego. Wskazał również, że w 1988 r. poinformowano go w Ambasadzie Polskiej w K., że przed rozpoczęciem studiów w Polsce powinien uzyskać zgodę władz polskich na zmianę obywatelstwa polskiego na [...], pomimo, że takowe już posiadał. W związku z tym wystąpił z wnioskiem o powyższe, o fakcie natomiast, że skutkuje to utratą obywatelstwa polskiego dowiedział się dopiero 2 grudnia 2002 r. przy okazji zmiany zameldowania w L. Oświadczył też, że uchyla się od oświadczenia w przedmiocie wniosku o zezwolenie na zmianę obywatelstwa, gdyż złożył je pod wpływem błędu. Dodatkowo zarzucił, że decyzja z dnia [...] maja 1989 r. zezwalająca na zmianę obywatelstwa, którą otrzymał, nie zawierała pouczenia o sposobie i trybie odwołania a także informacji, iż skutkuje ona utratą obywatelstwa. W piśmie z dnia 17 marca 2003 r. pełnomocnik J. P. podtrzymał odwołanie oraz wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady Polskiej w B. z powodu wady w postaci braku uprawnień kierownika do jej wydania, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 17 września 2001 r. w sprawie IIIRN 56/01 OSNAP 2002/13/299. Decyzję z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49 z późn. zm.), posiadanie i utratę obywatelstwa polskiego stwierdza wojewoda decyzją o charakterze deklaratoryjnym, która jest w istocie oświadczeniem właściwego organu. Podał ponadto, że decyzją z dnia [...] maja 1989 r., nr [...] wydaną na wniosek J. P. z dnia 18 grudnia 1988 r., Kierownik Wydziału Konsularnego Ambasady PRL w B. udzielił zainteresowanemu zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo [...] z wpisem "Uwaga: utrata obywatelstwa nastąpiła z dniem wydania decyzji". Organ stwierdził w dalszej części, że dla ustalenia statusu obywatelstwa J. P. miarodajne są przepisy ustawy o obywatelstwie polskim w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji zezwalającej na zmianę obywatelstwa. Stosownie do art. 13 ust. 1 tej ustawy w tej dacie, obywatel polski tracił obywatelstwo, jeśli spełniał jednocześnie dwa warunki, którymi były: uzyskanie zezwolenia właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa polskiego i nabycie obywatelstwa obcego. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa, zaś ust. 3 tego artykułu zezwalał temu organowi na upoważnienie Ministra Spraw Zagranicznych do udzielania zezwoleń na zmianę obywatelstwa polskiego osobom zamieszkałym za granicą, jak również Rada Państwa mogła wyrazić zgodę na przekazanie przez ww. ministra decyzji w tych sprawach kierownikom niektórych urzędów konsularnych. Upoważnienie takie w sprawach wydawania zezwoleń na zmianę obywatelstwa polskiego na [...] posiadał Kierownik Wydziału Konsularnego Ambasady PRL w B. W konkluzji organ stwierdził, że wobec spełnienia przez J. P. przesłanek z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, z dniem wydania przez Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady PRL w B. decyzji zezwalającej na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo [...] - to jest z dniem [...] maja 1989 r., utracił on obywatelstwo polskie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. P. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. oraz decyzji Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady PRL w B. z dnia [...] maja 1989 r. W uzasadnieniu podniósł, że przedmiotowe decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa i nie zasługują na ochronę. Decyzja Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady PRL w B. z dnia [...] maja 1989 r. została wydana bez podstawy prawnej a organ wydający nie miał uprawnień do jej wydania zgodnie ze wskazanym w odwołaniu wyrokiem Sądu Najwyższego, w którym Sąd orzekł, że zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na podstawie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim w brzmieniu obowiązującym w 1971 r. musiało mieć charakter indywidualnego i skierowanego do określonego adresata aktu Rady Państwa, którego nie zastępowała generalna uchwała Rady Państwa (w szczególności uchwała Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim, niepublikowana). Wskazał ponadto, że jego odwołanie dotyczyło decyzji Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady PRL w B., a nie jak błędnie przyjął organ, poświadczenia z dnia 13 grudnia 2002 r. Wojewody [...]. Podniósł również, że nie był poinformowany o jej charakterze oraz, że decyzja nie zawierała pouczenia w odróżnieniu od decyzji, która funkcjonuje na terenie Polski. Powtórzył też, że oświadczenie w przedmiocie wniosku o zezwolenie na zmianę obywatelstwa złożył pod wpływem błędu co do skutków, jakie mogło wywrzeć. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wszystkie argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), do rozpoznania właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto, w myśl przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analizując działalność administracji publicznej w tym aspekcie należy stwierdzić, że organy prowadzące postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie naruszyły prawo, a naruszenie to ma charakter naruszenia rażącego. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego poświadczenie posiadania obywatelstwa polskiego, jak również poświadczenie jego utraty, wydane przez Wojewodę na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie polskim, jest decyzją deklaratoryjną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że treścią rozstrzygnięcia zawartego w takiej decyzji jest autorytatywne potwierdzenie uprawnień, które strona nabyła z mocy prawa lub ich wygaśnięcie z mocy prawa, w tym przypadku uprawnień wynikających z faktu posiadania lub nieposiadania obywatelstwa polskiego. Decyzja administracyjna, zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony. Bezsprzecznie żądanie J. P. wyrażone we wniosku z dnia 28 listopada 2002 r. nakierowane było na wydanie poświadczenia obywatelstwa polskiego, gdy tymczasem Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., poświadczył utratę obywatelstwa polskiego. Nie można w związku z tym zgodzić się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym na rozprawie, że poświadczenie utraty obywatelstwa polskiego jest tożsame z odmową poświadczenia obywatelstwa polskiego, a zatem rozstrzygnięcie organu czyni zadość żądaniu strony. Przechodząc na grunt ogólnych zasad postępowania administracyjnego należy wskazać, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 9 statuuje fundamentalną zasadę udzielania informacji. Przepis ten stanowi mianowicie, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły straty z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasadę udzielania informacji stronom i uczestnikom postępowania realizuje wiele przepisów kpa, m.in. art. 101 § 2, art. 107 § 1 zd. 2, przy czym mają one pełne zastosowanie także wówczas, gdy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zobowiązują organów administracji do udzielania informacji (wyjaśnień, pouczeń, wskazówek) stronom i uczestnikom postępowania w konkretnych sprawach proceduralnych (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, s. 148). Obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. (sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117). Sąd Najwyższy w swoim orzecznictwie stanął na stanowisku, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r., sygn. akt III ARN 40/92, PIP 1993, z. 3, s. 110). W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ewidentnie naruszył wspomnianą zasadę, bowiem w aktach sprawy brak jakiegokolwiek śladu realizacji obowiązku z niej wynikającego. W szczególności organ nie udzielił informacji, na czym oparł swoje ustalenia faktyczne a nadto, że przedmiotem postępowania jest wydanie poświadczenia utraty obywatelstwa polskiego, a nie unieważnienia decyzji Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady PRL w B. z dnia [...] maja 1989 r. Wojewoda na podstawie choćby wniosku J. P. mógł przypuszczać, że wnioskodawca pierwszy raz zetknął się z takim problemem faktycznym i prawnym oraz, że nie ma odpowiedniego przygotowania do działania z pełnym rozeznaniem. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego popartego stanowiskiem doktryny, pogwałcenie jednej z ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 6-11, stanowi kwalifikowaną wadę postępowania i skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W konsekwencji również decyzja Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] marca 2003 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] dotkniętą wadą nieważności powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutu skarżącego dotyczącego uchylenia decyzji Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady PRL w B. z dnia [...] maja 1989 r., gdyż przedmiotem oceny Sądu były jedynie działania organów administracji publicznej podjęte na skutek złożenia przez niego wniosku o wydanie poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego. Powyższa decyzja mogłaby być bowiem wzruszona jedynie w odrębnym postępowaniu w trybie nadzwyczajnym, wskutek wniosku o stwierdzenie nieważności. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.