V SA 1776/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Asesor WSA Jacek Fronczyk,, Asesor WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant Paweł Groński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2004 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. Uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] 2. Stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości 3. Zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz skarżącego A. P. kwotę 255 (dwieście pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Zagranicznych Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), po ponownym rozpatrzeniu sprawy w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] lutego 2003 r. o zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji Konsula Generalnego RP w T. z dnia [...] listopada 2002 r., w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku strony o wznowienie postępowania prowadzonego przez Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady PRL w O., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż A. P. w dniu [...] czerwca 2002 r. wystąpił do Ministra Spraw Zagranicznych ze skargą na postępowanie prowadzone przez Kierownika Wydziału Konsularnego Ambasady PRL w O., zakończone decyzją z dnia [...] lutego 1976 r. Nr [...], mocą której wnioskodawca otrzymał zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo [...]. Minister Spraw Zagranicznych, decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] lutego 1976 r., jak również w wyniku wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r. utrzymał w mocy. W dniu [...] grudnia 2002 r. A. P. złożył skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego na obie decyzje Ministra Spraw Zagranicznych zarzucając, że przy ich wydaniu rażąco naruszone zostały przepisy art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 oraz art. 6, 7, 8, 10, 77 § 1, 75 § 1 kpa. Jednocześnie w dniu 30 sierpnia 2002 r., pełnomocnik strony wniósł o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 kpa, zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 1976 r., mocą której A. P. uzyskał zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo [...]. Konsul Generalny RP w T., decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r., odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania z uwagi na niezachowanie przez stronę terminu do złożenia wniosku w tym zakresie, określonego w art. 148 § 1 kpa. Od decyzji tej pełnomocnik strony wniósł w dniu [...] grudnia 2002 r. odwołanie. Z uwagi na zaskarżenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego obu decyzji Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Konsularnego PRL z dnia [...] lutego 1976 r., Minister Spraw Zagranicznych postanowieniem z dnia [...] lutego 2003 r. zawiesił w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie odwoławcze od decyzji wydanej przez Konsula Generalnego RP w T. o odmowie wznowienia postępowania stwierdzając, iż powołany przepis wyznacza dla organu administracji publicznej obowiązek zawieszenia postępowania z urzędu, jeśli zajdzie jedna z okoliczności w tym przepisie prawnym wymieniona, a mianowicie gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem organu pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, kiedy wydanie orzeczenia merytorycznego zależne jest od rozstrzygnięcia kwestii mającej wpływ na treść tego orzeczenia przez inny organ lub sąd. Sprawa będąca przedmiotem orzekania przez NSA dotyczy tego samego podmiotu i tego samego przedmiotu, co postępowanie w sprawie o wznowienie postępowania, a więc odniesienie się do rozstrzygnięć przez Naczelny Sąd Administracyjny, co do prawidłowości postępowania organów administracyjnych, w konsekwencji rzutować będzie na ważność samej czynności, jaką było wydanie decyzji w zakresie zmiany obywatelstwa polskiego. Ponadto zaskarżona do NSA sprawa dotyczy trybu określonego w art. 156 kpa, tj. stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten, podobnie jak art. 145 kpa o wznowienie postępowania, należy do postępowań nadzwyczajnych, dotyczących decyzji ostatecznych. Zasadność prowadzenia zatem jednocześnie obu postępowań w tej samej sprawie budzi wątpliwości. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. P. zarzucił powyższemu postanowieniu obrazę przepisu prawa, która miała wpływ na wynik sprawy - art. 97 § 1 pkt 4 kpa, polegającą na bezzasadnym uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie występuje istotne zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie jest konieczne dla rozpatrzenia odwołania od decyzji Konsula Generalnego RP w T. z dnia [...] listopada 2002 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania. Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącego zagadnienie wstępne należy rozpatrywać w takim kontekście, na który zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 sierpnia 1983 r. (sygn. I SA 481/83), stwierdzając: "O zagadnieniach prejudycjalnych rozstrzyga samodzielnie organ, który wydaje rozstrzygnięcie zależne od takiego zagadnienia. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracyjny zawiesza postępowanie jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Chodzi tu o sytuacje, gdy kwestia prejudycjalna jest wątpliwa i dla jej wyjaśnienia niezbędne jest przeprowadzenie postępowania przed właściwym organem." Biorąc pod uwagę powyższe, za nieprawidłowe uznać należy automatyczne zawieszenie postępowania odwoławczego w przedmiocie wznowienia postępowania, bez szczegółowego zbadania, czy jego zakończenie nie byłoby możliwe niezależnie od zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 1976 r. Strona skarżąca stoi bowiem na stanowisku, iż w świetle okoliczności faktycznych sprawy postępowanie odwoławcze w przedmiocie wznowienia postępowania może być rozstrzygnięte bez potrzeby oczekiwania na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w odrębnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1976 r. Minister Spraw Zagranicznych nie przedstawił natomiast żadnych dowodów, że w sprawie tej występuje zagadnienie wątpliwe i kontrowersyjne, które powinno być wcześniej rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny. Minister Spraw Zagranicznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stąd też, właściwym do rozpoznania sprawy, z uwagi na siedzibę organu, którego działalność została zaskarżona, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, gdy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialno-prawnego, które z istoty swojej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie zostało wcześniej prawomocnie przesądzone. Tymczasem w sprawie niniejszej z takim zagadnieniem nie mamy do czynienia. Okoliczność, że w sprawie prowadzone jest postępowanie odwoławcze w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 1976 r., jak również postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym co do stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie uzasadnia przyjęcia, że występuje zagadnienie wstępne i rozpatrzenie sprawy o wznowienie postępowania i wydanie w niej decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zauważyć bowiem należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normujące zasady działania w trybach nadzwyczajnych określają odmienne podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 i 145 a kpa) a inne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 kpa). System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a zatem poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i ich zbieg nie uzasadnia zawieszenia któregokolwiek z tych postępowań. Oczywiście, pomimo ogólnej tożsamości przedmiotu tych dwóch trybów postępowania - weryfikacja decyzji, inne są następstwa dla zweryfikowanej decyzji i dla sprawy administracyjnej. Ich wykazywanie wykracza jednakże poza potrzebę niniejszego postępowania, którego przedmiotem jest jedynie zasadność zawieszenia postępowania administracyjnego. Pomimo, iż organ jako podstawę zawieszenia powołał przepis art. 97 § 4 kpa, to jednak z uzasadnienia postanowienia można wnosić, iż na interpretację zagadnienia wstępnego, jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, miały wpływ względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania a nie wystąpienie zagadnienia wstępnego. Dlatego też zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wykonalności zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.