V SA 1986/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Krajewska, Sędziowie NSA Hanna Szafrańska-Falkiewicz, WSA Krystyna Madalińska- Urbaniak (spr.), Protokolant E. Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w [...] na rzecz J. J. kwotę 104,20 zł (sto cztery złote dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że niniejsze orzeczenie jest prawomocne od 31 lipca 2004 r. Dyrektor Urzędu Celnego w [...] , postanowieniem o przekazaniu sprawy nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994r., przekazał do Urzędu Celnego w [...] samochód osobowy marki [...] . W/w towar miał zostać dostarczony do wskazanego urzędu celnego w terminie 7 dni. Przewoźnikiem towaru i osobą zobowiązaną do jego dostarczenia w wyznaczonym terminie był J. J.. W związku z niedostarczeniem towaru do wskazanego urzędu celnego Dyrektor Urzędu Celnego w [...] wszczął postępowanie w sprawie uregulowania statusu celnego towaru, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1994r. wymierzył należności celne ciążące na towarze oraz opłatę manipulacyjną dodatkową za niedostarczenie towaru do urzędu celnego w wysokości 40 % wartości celnej towaru. W omawianej sprawie opłatę manipulacyjną dodatkową wymierzono na podstawie § 20a pkt 3 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 22 sierpnia 1990 r. w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat w brzmieniu ustalonym przez § 1 pkt 3 rozporządzenia MWGzZ z dnia 23 czerwca 1994r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat (Dz.U. z 1994r. Nr 76, poz. 347 ze zm. ). Powyższy przepis został orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 września 1995r. sygn. akt U 4/95 uznany za niezgodny z Konstytucją. Z tegoż powodu postanowieniem z [...].08.1998 r., działając na podstawie art.165 § 1 i § 2, art. 247 § 1 pkt 2, art. 248 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr l37, poz. 926 z późn. zm. w zw. z art. 262 ustawy z dnia 9 stycznia 1997r. – Kodeks celny (Dz.U. Nr 23, poz.117 z późn. zm. ), Prezes Głównego Urzędu Ceł wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...].10.2000 r. Prezes Głównego Urzędu Ceł umorzył postępowanie na podstawie art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.) w zw. z art. 262 ustawy z dnia 9 stycznia 1997r. – Kodeks celny (Dz.U.z 1997 r. nr 23 poz. 117 z późn. zm.) , gdyż od ostatniego dnia roku kalendarzowego , kalendarzowego którym doręczono decyzję minęło 5 lat ( art. 250 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej ). Od powyższego rozstrzygnięcia Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając jej rażące naruszenie prawa, polegające na umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w sprawie Nr [...] (art. 208 § l Ordynacji podatkowej) podczas, gdy zgodnie z art.250 § 2 pkt. 1 Ordynacji podatkowej, organ celny obowiązany był do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Po wniesieniu skargi Prezes Głównego Urzędu Ceł działając na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzje i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Celnego [...] nr [...] z dnia [...].12.1994r. w sprawie wymiaru opłaty manipulacyjnej dodatkowej . W dniu [...] października 2001 r. do Urzędu Celnego w [...] wpłynął wniosek J. J. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Dyrektora Urzędu Celnego [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] w przedmiocie opłaty manipulacyjnej dodatkowej - na podstawie arty.258 § l pkt l ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), w związku z art. 262 ustawy z dnia 9 lipca 1997 r. –Kodeks celny (Dz.U. z 2001 r., Nr 75, poz.802 ze zm.) . J. J. wskazał, iż opłata została wymierzona na podstawie przepisu prawa uznanego za niekonstytucyjny. Jego zdaniem upływ czasu, z którego powodu odmówiono stwierdzenia nieważności w/w decyzji nie stanowi natomiast przeszkody do stwierdzenia wygaśnięcia jako bezprzedmiotowej w sytuacji, gdy obowiązek z niej wynikający nie został jeszcze wyegzekwowany. Stwierdzenie wygaśnięcia wskazanej decyzji jako bezprzedmiotowej jest niezbędne dla umorzenia prowadzonego w oparciu o tę wadliwą decyzję postępowania egzekucyjnego, to jest umorzenia tegoż postępowania na podstawie art.59 § l pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.). Wnioskodawca wskazał nadto, iż ewentualny brak uwzględnienia niniejszego wniosku przy jednoczesnym wyegzekwowaniu jakiejkolwiek kwoty na poczet ww. opłaty manipulacyjnej dodatkowej, odsetek oraz kosztów postępowania egzekucyjnego zmusi go do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na podstawie art.261 § 3 Ordynacji Podatkowej w związku z art.250 § 2 Ordynacji. Decyzją z dnia [...].10.2001 r. nr [...] Dyrektor Urzędu Celnego w [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Dyrektora Urzędu Celnego [...] Nr [...] z dnia [...] .11994 wymierzającej opłatę manipulacyjną dodatkową za niedostarczenie do urzędu celnego samochodu osobowego [...] przekazanego przez Urząd Celny w [...] wg postanowienia nr [...] dnia [...].07.1994r. Organ I instancji wskazał , iż przepis art. 258 § l pkt. 1 Ordynacji podatkowej stanowi, iż organ podatkowy, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa. Decyzja staje się bezprzedmiotowa w razie, gdy niemożliwe jest zrealizowanie celu, jaki organ miał na względzie przy jej wydaniu. Może to nastąpić wskutek braku przedmiotu, którego dotyczyła decyzja, utraty przez stronę kwalifikacji niezbędnych do wykonywania uprawnień wynikających z decyzji przy braku odpowiedniego przepisu w prawie materialnym, ale też gdy ze wzglądu na powstałe okoliczności zrealizowanie celu stało się niemożliwe. Zdaniem Dyrektora Urzędu Celnego w sprawie niniejszej nie zaszła żadna z powyższych okoliczności. W wyniku rozpoznania odwołania J. J. Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...].04.2003r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wskazał, iż bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego, gdyż każda decyzja wiąże tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne stanowiące podstawę wydania. Bezprzedmiotowość może obejmować aspekt przedmiotowy, jak i podmiotowy. W pierwszym wypadku decyzja będzie bezprzedmiotowa wtedy, gdy przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron. Natomiast w drugim – wystąpi w sytuacji, gdy podmiot, którego decyzja dotyczyła, utracił wymagane kwalifikacje lub gdy przestał istnieć. W omawianej sprawie – zdaniem Dyrektora - nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego, będącego podstawą wydania decyzji. Dyrektor przyznał co prawda, że przepis na podstawie którego doszło do wydania decyzji o wymierzeniu opłaty manipulacyjnej dodatkowej został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. Podkreślił jednak, iż Trybunał Konstytucyjny nie kwestionował potrzeby nakładania sankcji na osoby nie wywiązujące się ze swoich obowiązków względem Skarbu Państwa, lecz stwierdził jedynie, iż przepis prowadzący do ustalenia takiej sankcji staje się przepisem represyjnym, a tym samym odnoszą się do niego inne, bardziej surowe, wymagania konstytucyjne niż wobec regulacji o charakterze czysto administracyjnym. Od powyższego rozstrzygnięcia J. J. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę : 1) art.258 § l pkt l ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. –Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz.926 ze zm.) poprzez brak ustalenia, że okoliczności przedstawione we wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, a także w odwołaniu od decyzji I instancji, nie świadczą (lub nie mogą świadczyć) bezprzedmiotowości niewykonanej do dnia wniesienia skargi decyzji 2) art.124 i 227 § 2 Ord. Pod. oraz art.210 § 4 w związku z art. 235 tej ustawy wobec braku danych mogących świadczyć o tym, by organ I instancji ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Zdaniem skarżącego organy państwa nie powinny akceptować sytuacji, w której z jednej strony organy te żądają od obywatela zapłaty określonej kwoty, którą miałyby "zaraz" oddać temu obywatelowi w ramach postępowania odszkodowawczego. W jego ocenie bezprzedmiotową w rozumieniu art.258 § l pkt l Ordynacji Podatkowej jest taka decyzja, której realizacja musi prowadzić do wyrządzenia obywatelowi szkody w rozumieniu prawa cywilnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec tego, że w sprawie niniejszej skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., a postępowanie nie zostało przed tym dniem zakończone, stosownie do art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), do rozpoznania skargi właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kognicji sądów administracyjnych ogranicza się do badania zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa, w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny. Badając niniejszą sprawę w wyżej wskazanym zakresie w pierwszym rzędzie należy stwierdzić, iż rację ma Dyrektor Izby Celnej wskazując, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość ta może wynikać z kilku różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych. Jednak przedstawiając prawidłową definicję bezprzedmiotowości organ administracji pominął, iż jednym z elementów materialnego stosunku prawnego jest podstawa prawna. Kwestia ta nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Bezprzedmiotowe będzie zatem także postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej ( tak : Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w wyroku z dnia 21.01.1999 r. sygn. akt SA/Sz 1029/97 LEX nr 36139 ; ponadto : wyrok NSA w Warszawie z 31.08.1998 r. sygn. akt IV SA 1644/96 LEX nr 45907). Należy przy tym zwrócić uwagę na fakt, iż uznanie przez Trybunał Konstytucyjny sprzeczności określonego przepisu prawnego z Konstytucją lub aktem ustawodawczym pociąga za sobą skutki prawne przede wszystkim w stosunku do tego przepisu jako takiego, ale także – w stosunku do aktów stosowania prawa wydanych na jego podstawie. Takim podstawowym trybem jest obecnie wznowienie postępowania przewidziane w ar. 240 § 1 pkt 8 Ordynacji ( przepis wszedł w życie w dniu 1.01.2003r. ). Poprzednio funkcje takie spełniała instytucja stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 247 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej i takie postępowanie toczyło się także w sprawie wymierzenia skarżącemu opłaty manipulacyjnej dodatkowej. Organ celny odmówił stwierdzenia nieważności z powodu upływu terminu przewidzianego w art. 250 § 2 pkt 1 Ordynacji. Jednak odmowa stwierdzenia nieważności z tego powodu nie pozbawia strony prawa do domagania się odszkodowania na podstawie art. 260 Ordynacji. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z decyzją, która do chwili obecnej nie została wykonana. W przypadku gdyby została – jak słusznie podnosi skarżący – zyskałby on prawo do domagania się odszkodowania w trybie przewidzianym w w/w art. 260 Ordynacji. Trudno więc uznać, że niemożność stwierdzenia nieważności decyzji o wymierzeniu opłaty manipulacyjnej dodatkowej z powodu upływu terminu przewidzianego w art. 250 § 1 pkt 2 Ordynacji wyczerpuje listę środków prawnych możliwych do zastosowania w analogicznej sytuacji. Takie stwierdzenie kłóciłoby się z konstytucyjną zasadą państwa prawa. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego środkiem prawnym, który umożliwia zwalczenie decyzji wydanej na podstawie przepisów, które następnie zostały uznane za niezgodne z Konstytucją, a która nie została wykonana jest właśnie instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 258 § 1 pkt 2 Ordynacji. Zbliżone stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie o sygn. IV SA 1108/99 ( publ. ONSA 2002/4/147 ). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.