V SA/Wa 100/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant: - sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Grupy Producentów Mleka [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych": oddala skargę. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej "Dyrektor Oddziału" lub "organ I instancji") przyznał G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej "Grupa" lub "Skarżąca") pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w okresie od 30 kwietnia 2012 r. do 29 kwietnia 2017 r. Wnioskiem z [...] czerwca 2015 r. G. zwróciła się do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za okres od 30 kwietnia 2014 r. do 29 kwietnia 2015 r., tj. za trzeci rok korzystania z pomocy. W wyniku rozpoznania wniosku Dyrektor Oddziału wydał decyzję nr [...] z [...] września 2015 r., na mocy której odmówił przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, za okres od 30 kwietnia 2014 r. do 29 kwietnia 2015 r., tj. za trzeci rok korzystania z pomocy. Skarżąca odwołała się od tej decyzji do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "Prezes ARiMR") wnosząc o: warunkowe przyjęcie wniosku o płatność złożonego 23 czerwca 2015 r. przez G. za trzeci rok działalności, nałożenie na G. ewentualnej sankcji za niedotrzymanie terminu, ale nie odbieranie zupełnie dotacji, a tym samym możliwości istnienia organizacji G., anulowanie decyzji nr [...] o odmowie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej oraz dalszą weryfikację złożonego wniosku o płatność. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...] z [...] listopada 2015 r. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano m.in., że kwestię terminu, w którym należy złożyć wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" reguluje § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, z późn. zm., dalej "rozporządzenie wykonawcze"), zgodnie z którym, środki z tytułu pomocy wypłacane są na wniosek grupy złożony w terminie 30 dni od dnia upływu okresu prowadzenia działalności przez grupę. W rozpoznawanej sprawie termin do złożenia wniosku o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za trzeci okres działalności Grupy, tj. za okres od 30 kwietnia 2014 r. do 29 kwietnia 2015 r., upłynął 30 maja 2015 r., natomiast Strona złożyła wniosek o płatność [...] czerwca 2015 r. (data nadania), a zatem [...] dni po terminie wskazanym w rozporządzeniu wykonawczym. Organ podkreślił, że określony rozporządzeniem wykonawczym 30-dniowy termin do złożenia wniosku o płatność jest terminem prawa materialnego. Prezes ARiMR wyjaśnił przy tym, że terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. A zatem niezłożenie wniosku, bądź jego złożenie z uchybieniem terminu, skutkuje wygaśnięciem prawa do wypłaty płatności za dany okres. W dalszej części uzasadnienia Prezes ARiMR ustosunkował się do zarzutów Skarżącej podniesionych w odwołaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniosła, że wniosek o płatność został złożony w terminie, jednak omyłkowo przesłany do niewłaściwego organu. Do skargi załączono oświadczenia pracowników, kserokopię książki nadawczej korespondencji do Agencji Rynku Rolnego oraz kserokopię pisma Poczty Polskiej. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zasady organizowania i funkcjonowania grup producentów rolnych reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983, z późn. zm., dalej "ustawa GPR"). Natomiast szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, które określa zasady przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego okresy objęte pomocą trwają 12 miesięcy. Pierwszy z nich rozpoczyna się od dnia uzyskania przez grupę wpisu do rejestru, a każdy kolejny "rok pomocowy" rozpoczyna się w tym samym dniu miesiąca co pierwszy rok (w dniu wydania decyzji o wpisie do rejestru) i kończy w dniu poprzedzającym kolejny rok pomocowy (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2015 r. II GSK 1201/14). Zgodnie natomiast z § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego termin do złożenia wniosku o przyznanie kolejnej rocznej płatności za miniony rok objęty pomocą rozpoczyna się wraz z dniem upływu okresu "pomocowego" i trwa 30 dni. Wniosek o płatność składa się do oddziału regionalnego Agencji właściwego ze względu na siedzibę grupy. Zatem w rozpoznawanej sprawie, wobec wpisania G. do rejestru [...] kwietnia 2012 r. (decyzja Marszałka Województwa [...] nr [...] z [...] kwietnia 2012 r.) pierwszy "okres pomocowy" zaczął się dnia 30 kwietnia 2012 r. i zakończył 29 kwietnia 2013 r. Drugi "okres pomocowy" rozpoczął się 30 kwietnia 2013 r. i zakończył 29 kwietnia 2014 r. Trzeci "okres pomocowy" rozpoczął się 30 kwietnia 2014 r. i zakończył 29 kwietnia 2015 r. Od tej daty rozpoczął swój bieg 30-dniowy termin, o którym mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia. Termin ten upłynął 29 maja 2015 r. W tym stanie rzeczy wniosek Skarżącej złożony 23 czerwca 2015 r. (data nadania do właściwego organu) był wnioskiem złożonym po upływie 30-dniowego terminu. Na marginesie Sąd wskazuje, iż organ w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo obliczył termin do złożenia wniosku, co jednak nie ma żadnego wpływu na rozstrzygniecie sprawy, z uwagi na znaczne (kilkudziesięciodniowe) uchybienie wskazanego terminu. W tym miejscu wyjaśnić również należy, że sprawne rozdzielanie pomocy finansowej wymaga dyscypliny czasowej w składaniu wniosków, a przestrzeganie terminów i trybu składania wniosków o pomoc ma w tej kwestii znaczenie zasadnicze, gdyż od ich przestrzegania zależy sposób gospodarowania środkami pomocowymi. Dotyczy to zarówno terminu jak złożenia wniosku do właściwego organu. Mając powyższe na względzie można przystąpić do oceny charakteru terminu do składania wniosku o pomoc dla grupy producentów. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 maja 2015 r. sygn.akt II GSK 349/14, podstawowym kryterium podziału terminów na materialne i procesowe jest sfera prawna, w której realizują się skutki prawne związane z danym terminem. W nauce prawa pojęcie "termin" stanowi zastrzeżenie dodatkowe czynności prawnej, przez które jej skutek zostaje ograniczony w czasie (por. A. Wolter: Prawo Cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1967, s. 268). Termin w stosunkach administracyjnoprawnych ma istotne znaczenie prawne i wprowadzany jest do konstrukcji instytucji prawnej zarówno przez przepisy prawa materialnego, jak i przepisy prawa procesowego. O charakterze terminu decyduje jego funkcja w obrocie prawnym. Nauka prawa rozróżnia terminy materialne i terminy procesowe. Okresy, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotów w ramach administracyjnoprawnych stosunków materialnych, stanowią terminy materialne. Określają one i zarazem stabilizują sytuację prawną podmiotów, których pozycja zostaje określona przede wszystkim wprost na podstawie przepisów prawa i związanych z tym zdarzeń, dla których czas odgrywa zasadniczą rolę. Terminy prawa materialnego są, co do zasady, nieprzywracalne, a ich przywrócenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy prawa określające dany termin (w tym przypadku § 6 ust. 2a i 2b rozporządzenia wykonawczego). Uchybienie terminowi prawa materialnego powoduje taki skutek, że wygasają roszczenia uprawnionego. Różnica pomiędzy terminem materialnym a terminem procesowym sprowadza się do różnych płaszczyzn skutków prawnych ich uchybienia. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W ocenie Sądu, złożenie wniosku o płatność kolejnej transzy pomocy dla grupy producentów rolnych stanowi czynność procesową mającą na celu wszczęcie postępowania o wypłatę pomocy i czynność prawa materialnego, polegającą na wyrażeniu woli uzyskania płatności pomocy w kolejnym roku w określonej wysokości udokumentowanej wnioskiem. Termin do dokonania czynności o charakterze przede wszystkim materialnoprawnym jest terminem prawa materialnego, co powoduje ten skutek, że po jego upływie prawo do dokonania czynności wygasa. Za materialnoprawnym charakterem terminu przemawia także treść § 6 ust. 2a rozporządzenia wykonawczego, który przewiduje możliwość wydłużenia przez organ, na wniosek strony, terminu na składanie wniosku w sytuacji, gdy złożenie wniosku w terminie nie jest możliwe lub znacznie utrudnione z powodu siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności. Materialnoprawny charakter terminu do złożenia wniosku o płatność pomocy przyjął też NSA we wskazanym wyroku z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1201/14. Skoro termin do złożenia wniosku o pomoc dla grupy jest terminem prawa materialnego, to prawidłowy jest pogląd, że czynność prawna (złożenie wniosku) dokonana po jego upływie jest bezskuteczna. Zasadnie zatem organ odmówił przyznania pomocy Grupie, z uwagi na złożenie wniosku po upływie ustawowego terminu, wskazując, że uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego stanowi bowiem, że wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji dyrektora oddziału regionalnego ARiMR, która jest wydawana w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o płatność. Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że płatność za dany rok kalendarzowy wypłacana jest wyłącznie na podstawie złożonego wniosku. Niezłożenie wniosku bądź jego złożenie z uchybieniem terminu skutkuje wygaśnięciem prawa do wypłaty płatności za dany okres. Termin wskazany w § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nie może zostać przekroczony, gdyż służy on do określenia, w jakim terminie ma nastąpić obsługa wniosku o płatność, a następnie dokonanie samej płatności, aby możliwe było faktyczne objęcie Grupy 5-letnim okresem wsparcia, co wynika wprost z art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. Jest to termin określony precyzyjnie, indywidualnie dla każdej grupy producentów, w związku z tym jego przestrzeganie jest konieczne, aby uzyskać przywilej w postaci wsparcia finansowego. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że okoliczności podnoszone przez Skarżącą dotyczą instytucji przywrócenia terminu uregulowanej w art. 58-60 k.p.a., która w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania, z uwagi na materialny charakter terminu do złożenia wniosku o płatność. Podsumowując wskazać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku .