V SA/Wa 1000/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw" oddala skargę. Przedmiotem skargi A. S. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. k/L. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] odmawiającą przyznania Skarżącej pomocy finansowej na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw rolnych". Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] kwietnia 2017 r. Skarżąca złożyła do organu I instancji wniosek o przyznanie pomocy na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw" objętego PROW na lata 2014-2020. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. organ I instancji odmówił przyznania Stronie wnioskowanej pomocy wskazując, że uniemożliwiła ona przeprowadzenie kontroli na miejscu, co w związku z treścią art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 549 ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1306/2013", musiało skutkować odmową przyznania pomocy. Po rozpoznaniu odwołania Strony, Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w związku z koniecznością weryfikacji oświadczeń złożonych z wnioskiem o przyznanie pomocy organ I instancji zlecił przeprowadzenie kontroli na miejscu w gospodarstwie Skarżącej. W [...] czerwca 2017 r. w trakcie przeprowadzonej ze Skarżącą rozmowy telefonicznej ustalono dzień kontroli na [...] czerwca 2017 r. Jednakże w dniu planowanej kontroli w trakcie kolejnej rozmowy telefonicznej Skarżąca oświadczyła, ze nie ma umówionego żadnego terminu kontroli i jeszcze w tym dniu poda dogodny dla niej termin przeprowadzenia kontroli na miejscu. W związku z tym, że Strona nie skontaktowała się z organem, w dniu [...] lipca 2017 r. zespół kontrolny podjął kolejną próbę ustalenia ze Skarżącą terminu kontroli. Inspektorzy terenowi stawili się osobiście w miejscu zamieszkania Skarżącej, gdzie wraz ze Skarżącą ustalono termin kontroli na dzień [...] lipca2017 r. na godz. 8:30. Jednakże termin ten został przez Skarżącą odwołany telefonicznie z uwagi na jej planowaną nieobecność. W dniu [...] lipca 2017 r. organ I instancji wystosował do Skarżącej pismo informujące o planowanych na dzień [...] lipca 2017 r. czynnościach kontrolnych obejmujących weryfikację informacji zawartych we wniosku o przyznanie pomocy. Pismo zostało wysłane na adres podany we wniosku o przyznanie pomocy i po dwukrotnym awizowaniu zwrócone do nadawcy (pismo uznano za doręczone w dniu [...] lipca 2017 r. na podstawie art. 44 § 4 k.p.a.). W wyznaczonym dniu kontrolerzy stawili się w miejscu zamieszkania Skarżącej, jednakże z uwagi na jej nieobecność przeprowadzenie kontroli nie było możliwe, co odnotowano w sporządzonym w tym dniu raporcie z kontroli na miejscu. W ocenie Prezesa ARiMR w przedstawionym stanie faktycznym organ I instancji zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej przyznania Stronie wnioskowanej pomocy finansowej. Brak możliwości przeprowadzenia kontroli wynikał z działań Strony, która pomimo tego, iż miała wiedzę o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych na miejscu, nie podjęła działań zmierzających do umożliwienia właściwym osobom, skutecznego jej dokonania. Takie działania Strony, w ocenie Prezesa ARiMR musiały być uznane, za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli, określone w art. 59 ust 7 rozporządzenia nr 1306/2013. Organ zaznaczył przy tym, że Strona w sekcji XI wniosku o przyznanie pomocy, własnoręcznym podpisem potwierdziła znajomość zasad przyznawania pomocy finansowej, w tym pkt 12, zgodnie z którym "Oświadczam że znane są mi regulacje art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i rady (UE) nr 1306/2013 (...), stanowiące, iż wniosek o przyznanie pomocy jest odrzucany, jeżeli podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy lub jego przedstawiciel ustawowy uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności". W kwestii rozumienia pojęcia "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli" Prezes ARiMR odwołał się do wyroku TSUE z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt C-536/09, w którym stwierdzono, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela ustawowego, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. Następnie organ II instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przypadki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013. Na koniec organ odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, uznając je za niezasadne. W skardze na decyzję Prezesa ARiMR Skarżąca podniosła, że nie zgadza się z tą decyzją z uwagi na to, że kontrola na miejscu dotyczy płatności bezpośrednich, podczas gdy ona złożyła biznesplan na restrukturyzację małych gospodarstw. Ponadto nie miała żadnego wpływu na kontrolę z uwagi na to, że jej gospodarstwo znajduje się w K. K., a rzekoma kontrola miała miejsce w W. G.. Skarżąca stwierdziła także, że udostępniono jej jedynie ksero dokumentacji z kontroli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezpośrednim powodem odmowy przyznania Skarżącej pomocy finansowej w niniejszej sprawie było uniemożliwienie przez nią przeprowadzenia pracownikom ARiMR czynności kontrolnych. W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że zasady i tryb przyznawania wnioskowanej pomocy finansowej z tytułu "Restrukturyzacji małych gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw" objętego PROW na lata 2014-2020 zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 października 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 1813 z późn. zm.), zwanym dalej: "rozporządzeniem wykonawczym", w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2017 r. poz. 562 j.t.) – dalej jako: "ustawa o PROW", a także w rozporządzeniu nr 1306/2013. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 lit c) ustawy o PROW, Program jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje m.in. pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw. Zgodnie zaś z art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o PROW poza kontrolami administracyjnymi, kontrolami na miejscu oraz kontrolami ex-post, podmiot wdrażający oraz instytucja zarządzająca mogą przeprowadzić kontrole podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy i pomocy technicznej lub beneficjenta, w celu sprawdzenia informacji przedstawionych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o przyznanie pomocy technicznej, lub wniosku o płatność. W końcu, zgodnie z art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o PROW, kontrole przeprowadzane na podstawie ust. 1 pkt 1 są przeprowadzane na zasadach i w trybie określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego nr 1306/2013 oraz przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia, dotyczących kontroli na miejscu. Przepis art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 przewiduje natomiast, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że takie okoliczności nie wystąpiły. Wobec tego wyjaśnić należy, co oznacza wyrażenie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu". W odniesieniu do tego zwrotu wypowiedział się Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt C-536/09. Wykładnia zawarta w tym wyroku pozostaje aktualna, ponieważ obecnie obowiązujące przepisy nadal nie zawierają odesłania do prawa krajowego dla nadania znaczenia ww. wyrażeniu. Jak stwierdził TSUE pojęcie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu" stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. Trybunał podkreślił również, że wobec rozbieżności w poszczególnych wersjach językowych pojęcie to należy interpretować w świetle kontekstu, w który się wpisuje, ogólnej systematyki i celu uregulowania, którego jest częścią. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć przyjdzie, że działania Skarżącej wpisują się powyższą definicję sformułowana przez TSUE. Przypomnieć bowiem należy, że organ I instancji kilkukrotnie podejmował próby ustalenia dogodnego dla Skarżącej terminu kontroli. W [...] czerwca 2017 r. (jak wynika z notatki służbowej, k. 86 akt administracyjnych) w trakcie przeprowadzonej ze Skarżącą rozmowy telefonicznej dzień kontroli ustalono na [...] czerwca 2017 r. Jednakże w dniu planowanej kontroli w trakcie kolejnej rozmowy telefonicznej Skarżąca oświadczyła, ze nie ma umówionego żadnego terminu kontroli i jeszcze w tym dniu poda dogodny dla niej termin przeprowadzenia kontroli na miejscu. Informacji tej Skarżąca jednak nie podała. Kolejną próbę ustalenia terminu kontroli organ I instancji podjął w dniu [...] lipca 2017 r., kiedy to inspektorzy terenowi stawili się osobiście w miejscu zamieszkania Skarżącej. Wynikiem tego spotkania było ustalenie terminu kontroli na dzień [...] lipca 2017 r. na godz. 8:30. Jednakże i ten termin został przez Skarżącą odwołany. W związku z powyższym w dniu [...] lipca 2017 r. organ I instancji wysłał do Skarżącej zawiadomienie o planowanych na dzień [...] lipca 2017 r. czynnościach kontrolnych obejmujących weryfikację informacji zawartych we wniosku o przyznanie pomocy. Pismo zostało wysłane na adres podany we wniosku o przyznanie pomocy i w związku z prawidłowym awizowaniem, uznane z doręczone dnia [...] lipca 2017 r. W wyznaczonym dniu kontrolerzy stawili się w miejscu zamieszkania Skarżącej, jednakże z uwagi na jej nieobecność przeprowadzenie kontroli nie było możliwe, co odnotowano w sporządzonym w tym dniu raporcie z czynności kontrolnych (k. 93-94 akt administracyjnych). Podkreślenia wymaga, że raport z czynności kontrolnych sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy w zakresie ich działania stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). O wadze raportu świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane jedynie przez określone podmioty, wyspecjalizowane i bezstronne. Stąd – co do zasady – przypisuje się mu wiarygodność (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2015 r., II GSK 1626/14). W ocenie Sądu w pełni uzasadnione jest w tej sytuacji stanowisko organów, że Strona uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli, co wypełniło dyspozycję art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013. Na ocenę tą nie mogły mieć wpływu okoliczności podniesione w skardze. Skarżąca była bowiem poinformowana, że kontrola ma dotyczyć złożonego przez nią wniosku o pomoc finansową na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw", a nie w ramach wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Skoro na skutek działań Strony kontrola w niniejszej sprawie w nie odbyła się, to bez znaczenia pozostawała również okoliczność omyłkowego wskazania obrębów działek w raporcie z czynności kontrolnych. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na doniosłość prawną wniosku o przyznanie płatności, polegającą m.in. na tym, że w sekcji IX wniosku "Oświadczenia i zobowiązania" beneficjent oświadcza, iż znane mu są zasady przyznawania płatności oraz zobowiązuje się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych na teren gospodarstwa rolnego, a także okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności. Tym samym przyjąć należy, że Skarżąca składając wniosek o przyznanie ww. pomocy była świadoma ciążących na niej obowiązkach, w tym konieczności umożliwienia przeprowadzenia stosownych kontroli. Reasumując, w ocenie Sądu zgormadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że kontrolujący nie mieli możliwości skutecznej kontroli i do takiej sytuacji doprowadziła Skarżąca. Mając na uwadze wskazania wynikające z wyroku TSUE, zdaniem Sądu, w pełni uzasadnione jest stwierdzenie, że Skarżąca będąc powiadomioną o kontroli (w trybie zastępczym), a wcześniej również telefonicznie i osobiście, znając zasady przyznawania płatności, zupełnie zignorowała kontrolę i uniemożliwiła jej przeprowadzenie. Bezpośrednim powodem niezrealizowania czynności kontrolnych była więc postawa Skarżącej, która nie tylko nie umożliwiła kontrolerom realizacji ich obowiązków, ale nie zmieniła swojego stanowiska w opisywanej kwestii nawet będąc poinformowana o tym, że może to skutkować odmową przyznania płatności. Jak słusznie stwierdziły organy ARiMR, w świetle art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013, uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli skutkuje odrzuceniem wniosku, które to odrzucenie, na gruncie przepisów ustawy o PROW oznacza, że wniosek taki, choć złożony we właściwej formie i właściwym terminie, nie może doprowadzić do przyznania płatności. Jedyny wyjątek w tym zakresie stanowi działanie siły wyższej lub też zaistnienie innych, nadzwyczajnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Wyrażone w decyzji stanowisko zostało właściwie i szczegółowo uzasadnione, z odwołaniem się do stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego jak i powołaniem stanu prawnego. Okoliczność, że rozstrzygnięcie jest niesatysfakcjonujące dla Skarżącej, nie oznacza że postępowanie organów przeprowadzone zostało w sposób wadliwy. Z akt sprawy nie wynika, aby Skarżąca przedstawiła w toku postępowania administracyjnego jakikolwiek dowód (poza jej oświadczeniami) podważający ustalenia organów ARiMR, wobec czego oraz w świetle art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013 odmowa przyznania jej płatności była w pełni uzasadniona. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - oddalił skargę.