V SA/Wa 1001/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Administracji i Cyfryzacji. K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013, Działanie 8.1. Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej złożyła do R. S.A. projekt pt. "[...]". Pismem z dnia [...] września 2013 r., nr [...],[...] poinformowała Spółkę, że w wyniku oceny merytorycznej obligatoryjnej dokonanej zgodnie z obowiązującymi kryteriami jej wniosek o dofinansowanie nie uzyskał pozytywnej oceny. Wskazano, iż projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej, tj.: Kryterium: Planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach Działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu. - Za niekwalifikowane uznano wydatki na kwotę 21 000 zł., bowiem według oceniających Spółka nie uzasadniła celowości wcześniejszego zatrudniania dwóch specjalistów ds. promocji (tzn. zatrudnienia ich w momencie, kiedy e-usługa jeszcze nie funkcjonuje). Za niekwalifikowane uznano wynagrodzenie jednego ze specjalistów w etapie V. - Za niekwalifikowane uznano wydatki na kwotę 141 900 zł. W opinii Komisji Konkursowej nie zostały zaplanowane w sposób efektywny i nie uzasadniają konieczności realizacji projektu przez kolejne 6 miesięcy następujące wydatki: • zakup artykułów branżowych • stworzenie bazy akompaniamentów Wnioskodawca planuje stworzyć bazę 1 920 akompaniamentów, jednak czas w jakim zostały rozłożone i rozplanowane prace jest niezrozumiały: • w II. III i IV etapie (łącznie 9 miesięcy) powstanie 1 440 akompaniamentów (a więc po 480 na każdy trzymiesięczny etap) • w V etapie (3 miesiące) powstanie 240 akompaniamentów • w VI etapie (6 miesięcy) powstanie 240 akompaniamentów Wnioskodawca nie tłumaczy dlaczego tworzenie bazy akompaniamentów zostało tak bardzo rozciągnięte w czasie (de facto stworzenie kompletnej bazy 1 920 utworów mogłoby być już zakończone w V etapie realizacji projektu, przy utrzymaniu zatrudnienia 4 par muzyków ), w efekcie czego koszty realizacji całego projektu wzrosły o przeszło 141 900 zł (koszty 6 miesięcznej obsługi i wynagrodzeń). Również koszty na promocję nie uzasadniają wydłużania realizacji projektu o kolejne 6 miesięcy. Wnioskodawca wskazał, że jedynym kosztem w tym obszarze będą artykuły branżowe, który cena wyniesie 8 400 zł. Wysokość nakładów przewidzianych na promocje nie jest w tym przypadku adekwatna do kosztów utrzymywania e-usługi przez kolejne pół roku (koszty na promocję są w tym przypadku zbyt niskie by uzasadniały celowość finansowania wynagrodzeń i kosztów obsługi e-usługi). - Za niekwalifikowane uznano wydatki na kwotę 6 300 zł na "usługi telekomunikacyjne" z uwagi na brak wystarczających informacji dotyczących metodologii/sposobu oszacowania ich wysokości. W piśmie wskazano, iż łącznie za niekwalifikowane uznano wydatki na kwotę 169 200 zł. Kwota ta przekracza poziom 10% wszystkich wydatków kwalifikowanych w projekcie. Kryterium: Wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu i realne do osiągnięcia. Kryterium: Środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/ rezultat). Zdaniem oceniających zapisy dotyczące etapu VI realizacji projektu nie potwierdzają faktu wykorzystywania środków w sposób efektywny, z zachowaniem odpowiedniej relacji nakład rezultat. Zastrzeżenia budziła kwestia konieczności ponoszenia wydatków w VI etapie projektu, w kontekście tego. że e- usługa uruchomiona zostanie już w V etapie realizacji projektu oraz efektywność realizacji zadania związanego z tworzeniem bazy akompaniamentów. Powtórzono argumenty przytoczone przy omawianiu pierwszego kryterium. W proteście z dnia [...] października 2013 r. skierowanym do Instytucji Pośredniczącej – Ministra Administracji i Cyfryzacji Spółka zakwestionowała oceny wszystkich kryteriów uznanych przez RIF za niespełnione i wskazała, że jeżeli Komisja Konkursowa miała jakiekolwiek wątpliwości, to zgodnie z Regulaminem Przeprowadzania Konkursu w trakcie oceny merytorycznej, w przypadku zaistnienia wątpliwości, na wniosek członków oceniających KK Przewodniczący KK lub jego Zastępca może zwrócić się do Wnioskodawcy faksem lub pocztą elektroniczną o złożenie wyjaśnień dotyczących ocenianego wniosku o dofinansowanie. Złożone wyjaśnienia stanowią integralną część wniosku o dofinansowanie. W Rozstrzygnięciu z dnia [...] marca 2014 r. Instytucja Pośrednicząca uznała zarzuty Spółki w części dotyczącej wynagrodzenia specjalistów ds. promocji w IV i V etapie realizacji projektu i uznała wydatek w wysokości 21 000,00 zł za wydatek kwalifikowalny. Za kwalifikowany uznano także wydatek w wysokości 141.000 zł na koszty obsługi realizacji projektu przez kolejne 6 miesięcy w VI etapie. IP stwierdziła, iż dopiero na tym etapie możliwe będzie rozpoczęcie świadczenia e-usługi (po zakończeniu w V etapie prac programistycznych). Zgodnie z założeniami strategii promocji oprócz artykułów branżowych w ramach VI etapu realizowana będzie także promocja bezpośrednia realizowana przez specjalistów ds. promocji, zatem realizacja VI etapu projektu jest uzasadniona. W ocenie Instytucji Pośredniczącej za kwalifikowalne należy uznać wydatki związane z wynagrodzeniem specjalistów promocji w IV i V etapie realizacji projektu w kwocie 21 000,00 zł oraz koszt 6 miesięcznej obsługi wynagrodzeń w wysokości 141 900.00 zł, podczas VI etapu realizacji projektu. Co do wydatków niekwalifikowalnych w wysokości 6 300.00 zł IP stwierdziła, że kwota ta nie przekracza 10% wszystkich wydatków kwalifikowalnych w projekcie a więc protest w powyższym zakresie został uwzględniony. Instytucja Pośrednicząca rozpoznając protest przyznał jednak rację Komisji Konkursowej, zdaniem której proces budowy bazy akompaniamentów jest nadmiernie rozciągnięta w czasie, co powoduje niezasadność ponoszenia wydatków na prace zlecone dla muzyków w VI etapie realizacji projektu (w wysokości 24 000 zł) i zatrudnienia w tym okresie koordynatora artystycznego projektu (koszt 36 000 zł). Wydajność prac w V i VI etapie oceniono na drastycznie niższe niż w poprzednich etapach (wydajność w etapach II-IV wynosi 160 utworów miesięcznie, w etapie V - 80 miesięcznie, natomiast w VI tylko 40 miesięcznie). Stwierdzono, iż przy utrzymaniu początkowej wydajności budowy bazy całość prac mogłaby zostać ukończona w ramach pięciu etapów. Wnioskodawca powinien we wniosku wskazać, że w ostatnim etapie realizowane będą najtrudniejsze utwory , wymagające znacznie większego nakładu pracy. Wyjaśnienie to powinno stanowić zasadniczą część uzasadnienia wydatków dla VI etapu we wniosku. Żądanie, aby było ono przedmiotem procedury wyjaśnień jest niezasadne. IP podkreśliła, że uprawnienie Komisji wynikające z zapisów § 7 Regulaminu, zgodnie z którym w trakcie oceny merytorycznej, na każdym jej etapie, na wniosek członków oceniających KK jej Przewodniczący może zwrócić się do Wnioskodawców faksem lub drogą elektroniczną o wyjaśnienia treści wniosku ze względu na stosowaną zasadę równości powinno być stosowane wyjątkowo, w celu wyjaśnienia zapisów wniosku, a nie uzupełnienia jego treści. Zdaniem IP wniosek w przedmiotowym zakresie jest czytelny lecz niekompletny i Komisja Konkursowa słusznie nie skorzystała z procedury z § 7 Regulaminu. IP potwierdziła opinię Komisji Konkursowej, że zapisy dotyczące etapu VI realizacji projektu nie potwierdzają efektywnego wykorzystywania środków z zachowaniem odpowiedniej relacji nakład/rezultat. Zastrzeżenia budzi kwestia konieczności realizacji VI etapu projektu, podczas gdy e-usługa uruchomiona zostanie już w V etapie oraz efektywności tworzenia bazy akompaniamentów. Większość wydatków z etapu VI dotyczy bieżącego funkcjonowania serwisu a nie jego rozwoju czy promocji. Powyższe okoliczności negatywnie rzutowały na ocenę efektywności i celowości wykorzystywania środków. Instytucja Pośrednicząca uznała za niezasadne ponoszenie wydatków na zatrudnienie muzyków w VI etapie projektu, wskazujące na sztuczne wydłużenie realizacji projektu i zawyżenie kosztów obsługi i wynagrodzeń. Instytucja Pośrednicząca stwierdziła, że Wnioskodawca w pkt. 20 skwantyfikował dodatkowy wskaźnik na poziomic produktu w postaci liczby akompaniamentów w bazie danych akompaniamentów. Wskaźnik ten nie stanowi parametru określonego w pkt. 15c wniosku. IP podkreśliła, że podanie dodatkowego wskaźnika, nieokreślonego w Instrukcji wypełnienia wniosku, powoduje, że w projekcie nie przedstawiono stosownej metodologii jego weryfikacji. W przypadku gdy na interpretację danej cechy odpowiadają dwa moduły, parametr powinien zostać określony w taki sposób aby mógł zostać przedstawiony w postaci jednego wskaźnika produktu np. liczba modułów realizujących cechę X. Odnosząc się do kwestii odzwierciedlenia cechy e-usługi jako dwóch odrębnych wskaźników stwierdzono, że w przypadku gdy za implementację danej cechy odpowiadają dwa moduły, parametr może zostać odzwierciedlony wskaźnikiem przyjmujący m wartość 2. W związku z powyższym protest w zakresie tego kryterium został także uznany za niezasadny. K. sp. z o.o. z siedzibą w W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie protestu złożonego w ramach Działania 8.1. "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej" zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. zarzucając naruszenie: • Regulaminu Przeprowadzania Konkursu, • Instrukcji wypełniania wniosku, • Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach POIG oraz wnosiła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i o przywrócenie projektu nr [...] pt. "[...]" do ponownej oceny. W uzasadnieniu skargi podkreśliła sprzeczność w stanowisku organu, bowiem Instytucja Pośrednicząca w rozpatrzeniu protestu przyznała, że Kryterium: Planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach Działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu zostało spełnione, ponieważ kwota wydatków niekwalifikowanych w wysokości 6300 zł nie przekracza 10% wszystkich wydatków kwalifikowanych" (str. 4 Rozstrzygnięcia protestu). Równocześnie przyznała Wnioskodawcy prawidłowe uzasadnienie wyboru promocji bezpośredniej realizowanej przez zatrudnionych pracowników oraz zasadność realizacji VI etapu projektu, podważyła natomiast zasadność wynagrodzeń muzyków odpowiedzialnych za tworzenie bazy akompaniamentów w VI etapie oraz wynagrodzenia koordynatora artystycznego odpowiedzialnego za ich nadzór. Zdaniem Skarżącego przyznanie zasadności przez Instytucję Pośredniczącą realizacji VI etapu jednocześnie wpływa na bezzasadne podważenie kosztów stworzenia bazy akompaniamentów, ponieważ koszt ten został oszacowany na podstawie: kosztu wynajęcia 1 pary muzyków w kwocie 4 tys. zł/m-c, która jest w stanie opracować tygodniowo 10 utworów (co nie zostało zakwestionowane przez Instytucję Pośredniczącą). Wobec tego wysokość wydatku na stworzenie bazy akompaniamentów nie ulegnie zmianie, przy skróceniu okresu tworzenia bazy akompaniamentów do 5 etapów przez większą liczbę muzyków, ponieważ zgodnie z przyjęto metodologią koszt przygotowania 1920 akompaniamentów wyniesie za każdym razem 192 tys. zł, a właśnie utworzenie takiej bazy było jednym z założeń projektu (str. 36 wniosku o dofinansowanie). Ponadto Koordynator artystyczny zgodnie z opisem na str. 33 wniosku o dofinansowanie odpowiedzialny będzie nie tylko za nadzór nad przygotowanie bazy danych akompaniamentów ale także koordynację wdrażania e-usługi pod względem merytorycznym i muzycznym, co ma właśnie miejsce w VI etapie (w ostatnim etapie będzie uruchamiana e- usługa). Wobec tego wynagrodzenie koordynatora artystycznego w VI etapie jest zasadne bez względu na ukończenie bazy akompaniamentów w V etapie. Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem Instytucji Pośredniczącej, że wskazanie przez Wnioskodawcę w proteście, iż w ostatnim etapie projektu realizowane będą najtrudniejsze utwory, wymagające znacznie większego nakładu pracy, powinno stanowić cześć wniosku, a nie może być przedmiotem uzupełnień na etapie oceny merytorycznej. Spółka podkreśliła, że opracowała we wniosku logiczny i spójny harmonogram realizacji projektu, opracowany przez doświadczonych i uzdolnionych muzyków, co w największym stopniu daje im kompetencje do najbardziej efektywnego i optymalnego opracowania takiego zadania jak tworzenie bazy akompaniamentów muzycznych. Komisja Oceny Projektów natomiast tak szczegółowej i specjalistycznej wiedzy nie posiada, dlatego nie może oceniać prawidłowości lub nieprawidłowości określenia harmonogramu dla tak specjalistycznych zadań na podstawie jedynie własnych spostrzeżeń i domysłów. Zgodnie z literą prawa właśnie dla takich sytuacji stworzony został Regulamin Przeprowadzania Konkursu, który stwierdza m.in., że "W trakcie oceny merytorycznej, w przypadku zaistnienia wątpliwości, na wniosek członków oceniających KK, Przewodniczący KK lub jego Zastępca może zwrócić się do Wnioskodawcy faksem lub pocztą elektroniczną o złożenie wyjaśnień dotyczących ocenianego wniosku o dofinansowanie. Złożone wyjaśnienia stanowią integralną część wniosku o dofinansowanie." Zdaniem Skarżącej przedstawioną powyżej sytuację należy określić jako "wyjątkową" tzn. taką, która determinuje możliwość wezwania do złożenia wyjaśnień na etapie oceny merytorycznej. Biorąc pod uwagę zawarte powyżej wyjaśnienia, należy uznać, iż za kwalifikowane powinny zostać uznane wydatki na tworzenie bazy akompaniamentów oraz zatrudnienie koordynatora artystycznego projektu w VI etapie projektu w kwocie 60 000 PLN. 2. Środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat). Komisja Konkursowa przyznała, że planowane wydatki kwalifikowane w ramach Działania mieszczą się w dopuszczalnym przedziale błędu 10%, czyli zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach oceny projektów oraz wytycznymi dla konkursu są uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu. Jednoznaczne jest więc to z kryterium środki będą wykorzystywane w sposób efektywny. Skarżąca zwróciła także uwagę, że Instytucja Pośrednicząca przyznała, iż IV etap jest niezbędny do osiągnięcia zakładanych celów projektu i pozostawiała większość wydatków z tego okresu jako kwalifikowane a zatem nie powinna wskazywać w uzasadnieniu podważenia powyższego kryterium, że zastrzeżenia budzi konieczność realizacji IV etapu projektu, gdy w odpowiedzi na zarzuty poprzedniego kryterium przyznaje, że "uznać należy również za zasadną argumentację Wnioskodawcy odnoszącą się do zasadności realizacji VI etapu projektu (str. 3 Rozpatrzenia protestu). Jak wykazano Instytucja Pośrednicząca podczas oceny protestu zaprzeczyła sama sobie. Odnosząc się do wskaźników produktu i rezultatu Skarżąca przyznała za Regionalną Instytucją Finansującą, iż nie miała obowiązku umieszczać we wniosku dodatkowego wskaźnika "Liczba akompaniamentów w bazie danych akompaniamentów", a także niepotrzebnie odzwierciedliła cechę e-usługi jako dwóch odrębnych wskaźników. W ocenie Skarżącej jednak umieszczenie dodatkowego wskaźnika nie stanowi błędu dyskwalifikującego. Instrukcja wskazuje bowiem, że "nie należy prezentować innych wskaźników". Stwierdzenie "nie należy" nie jest jednoznaczne i generuje oczywiste wątpliwości interpretacyjne. Określenie "nie należy" może być bowiem utożsamiane ze sformułowaniem "nie powinno się", co oczywiście nie zabrania takiego działania. W związku z tym nie można jednoznacznie traktować jako błąd dodatkowego wskaźnika, przedstawionego przez Wnioskodawcę. Jednocześnie należy zauważyć, iż z uwagi na fakt, iż jest to wskaźnik nieobligatoryjny, a zatem nie wskazany w punkcie 15c wniosku (przy opisie innowacyjności), konstrukcja wniosku uniemożliwiała opisanie sposobów jego weryfikacji. Wnioskodawca nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego formułowania zapisów Instrukcji. Ponadto nie sposób uznać, aby sformułowanie "nie należy" w sposób jednoznaczny wskazywało, że zachowanie przeciwne dyskwalifikuje wniosek. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie z dotychczasową argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) – po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.) Jednocześnie, w myśl art. 30e uzppr., w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z wyłączeniem określonych przepisów ustawy procesowej tj. art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115 – 122, 146, 150 i 152 ppsa. Zdaniem Sądu ocena wniosku K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o dofinansowanie została dokonana nieprawidłowo. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podziela stanowisko Skarżącej, iż ocena Kryteriów: Planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach Działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz Środki będą wykorzystane w sposób efektywny (relacja nakład/ rezultat) - dokonana w ramach rozpoznawania protestu przez Ministra Administracji i Cyfryzacji a przedstawiona w Rozstrzygnięciu z dnia [...] marca 2014 r. jest niejednoznaczna, wewnętrznie sprzeczna a przez to nie poddaje się kontroli Sąd. Z jednej strony Instytucja Pośrednicząca uznała argumentację Wnioskodawcy odnoszącą się do zasadności realizacji etapu VI projektu, za kwalifikowane uznała koszty 6 miesięcznej obsługi wynagrodzeń podczas realizacji VI etapu projektu a z drugiej stanęła na stanowisku, iż proces budowy bazy akompaniamentów jest nadmiernie rozciągnięty w czasie, co powoduje niezasadność ponoszenia wydatków na prace zlecone dla muzyków w VI etapie. Zdaniem organu przy utrzymaniu początkowej wydajności budowy bazy akompaniamentów całość prac mogłaby zostać ukończona w V etapach. Zdaniem Sądu zasadny jest także zarzut nieskorzystania przy ocenie projektu z uprawnienia Przewodniczącego Komisji Konkursowej do uzyskania, w trybie przewidzianym w § 7 ust. 2 pkt 8 Regulaminu przeprowadzania konkursu, wyjaśnienia Wnioskodawcy w zakresie przyczyn zróżnicowanej efektywności prac związanych z nagrywaniem akompaniamentów w kolejnych etapach realizacji projektu. W ocenie Sądu wyjaśnienie sprowadzające się do stwierdzenia, iż w kolejnych etapach realizacji projektu nagrywane utwory charakteryzują się coraz większym stopniem trudności, a to przekłada się na tempo prac – w żadnej mierze nie prowadziłoby do modyfikacji przedmiotu i przebiegu projektu. Wyjaśnienie takie miałoby wyłącznie charakter doprecyzowujący, nie zmieniałoby przewidzianego w projekcie przebiegu jego realizacji i nie zmieniałoby merytorycznych treści wniosku. Zdaniem Sądu nieskorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia, w wyniku czego Strona ponosi tak daleko sięgające negatywne konsekwencje, sprzeczne jest z zasadą zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania a równocześnie zapis § 7 ust. 2 pkt 8 Regulaminu przeprowadzania konkursu czyni martwym. Co do kwestii wskaźników produktu i rezultatu Sąd w składzie orzekającym podzielił także stanowisko Strony, iż zapis Instrukcji jest na tyle nieprecyzyjny, iż przedstawienie we wniosku większej niż dwa liczby wskaźników nie może być przyczyną dyskwalifikacji projektu. Zapis jednoznaczny powinien mieć treść "nie można". Sformułowanie zapisu "nie należy" stanowi sugestię, której Skarżąca si e nie podporządkowała. Ocena projektu jest możliwa z pominięciem dodatkowych danych, co nie wypaczy treści wniosku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził naruszenie zasad postępowania i w oparciu o art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju uwzględnił skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.