V SA/Wa 1002/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi I. S.A. w likwidacji z siedzibą w P. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia ... stycznia 2013 r. nr ... w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania pochodzącej ze środków unijnych; oddala skargę Decyzją z dnia ... sierpnia 2012 r., nr ... Marszałek Województwa Z. orzekł zwrot przez I. S.A. w likwidacji z siedzibą w P. (zwanej dalej: skarżącą) część dofinansowania, udzielonego na podstawie umowy zawartej w dniu ... listopada 2010 r. o dofinansowanie projektu "..." nr ..., jako wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.); dalej: "u.f.p." w kwocie ... zł wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków w ramach dofinansowania (dla kwoty ... zł – od dnia ....01.2013 r., dla kwoty ... zł – od dnia ....08.2011 r. Orzekając w sprawie na skutek wniesionego przez I. .A. w likwidacji z siedzibą w P. odwołania Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia ... października 2012 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W jej uzasadnieniu stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów postępowania administracyjnego w zakresie wyczerpującego uzasadnienia prawnego oraz faktycznego, będącego nieodzownym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. W ocenie Ministra Rozwoju Regionalnego w toku ponownego rozpoznania sprawy niezbędnym wydaje się wskazanie stwierdzonych okoliczności faktycznych, opisu otoczenia prawnego, w których zaszły stwierdzone okoliczności oraz sposobu wyliczenia kwoty podlegającej zwrotowi. Mając powyższe na uwadze i ponownie orzekając w sprawie Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego decyzją z dnia ... listopada 2012 r., nr ... orzekł zwrot przez I. S.A. z siedzibą w P. część dofinansowania, udzielonego na podstawie umowy zawartej w dniu 30 listopada 2010 r. o dofinansowanie projektu "...", jako wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa u.f.p. w kwocie ... zł wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków w ramach dofinansowania (dla kwoty ... zł – od dnia ....01.2013 r., dla kwoty ... zł – od dnia ....08.2011 r.). Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem odwołaniem z dnia ... grudnia 2012 r., skarżąca zaskarżyła decyzję Marszałka Województwa Z. do Ministra Rozwoju Regionalnego. W wyniku jego rozpatrzenia Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia ... stycznia 2013 r. uchylił w całości decyzję Marszałka Województwa Z. z dnia ... listopada 2012 r. i orzekł zwrot kwoty w wysokości ... zł. W jej uzasadnieniu szczegółowo opisał zaistniały stan faktyczny i prawny sprawy, zaś dokonując weryfikacji zaskarżonej decyzji i uzasadniając stanowisko o jej uchyleniu i orzeczeniu co do istoty stwierdził, iż organ I instancji w sposób nieuzasadniony dokonał dwukrotnego obciążenia odwołującego kosztami nieprawidłowo zrealizowanego zadania merytorycznego oraz kosztami pośrednimi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia ... stycznia 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: a) naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i przyjęcie, że wystąpiła przesłanka żądania zwrotu dofinansowania albowiem doszło do naruszenia procedury, o której mowa w art. 184 u.f.p., w zakresie ich wydatkowania, podczas gdy organ pomija, iż zgodnie z Systemem realizacji PO KL nie ma podstaw do dochodzenia zwrotu środków przyznanej pomocy publicznej b) naruszenie art. 184 ust. 1 i 2 u.f.p. poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia procedury wydatkowania i rozliczania, w sytuacji w której skarżący był zobligowany do określenia budżetu w oparciu wytyczne konkursu i zgodnie z wymogami tam zawartymi, zaś zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z ... listopada 2010 r., wymagają osiągnięcia określonych założeń merytorycznych, zaś wydatki były ponoszone w sposób umożliwiający osiągnięcie tych założeń, co w kontekście wytycznych konkursu i zgodnie z wymogami tam zawartymi, zostało zrealizowane c) naruszenie art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, iż źródłem prawnego obowiązku zwrotu części dofinansowania stanowią "Zasady udzielania pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" z dnia ... lutego 2011 r. podczas gdy stosowanie do art. 184 ust. 1 u.f.p. odwołuje się do przepisów prawa krajowego, a tym samym do przepisów, które w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowią źródło prawa, podczas gdy "Zasady udzielania pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" z dnia ... lutego 2011 r. nie są ustawą, rozporządzeniem, czy ratyfikowaną umową międzynarodową. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca w pierwszej kolejności podniosła, iż w przedmiotowej sprawie wytyczne do konkursu, objętego dofinansowaniem zostały skonstruowane w sposób uniemożliwiający beneficjentowi takie wydatkowanie środków, które nie stanowiłoby ich naruszenia. Ponadto organ powołując się na regułę proporcjonalności nie wskazuje przy tym, dlaczego to liczba uczestników, którzy wnieśli wkład we właściwej wysokości, przy obowiązku przeprowadzenia pewnej ilości szkoleń w ujęciu godzinowym z konkretnym planem merytorycznym, który mógł być zrealizowany wyłącznie w oparciu o program szkoleń, a nie ilość uczestników, stanowi dla tego organu założenie merytoryczne i skąd tego rodzaju wykładnia miałaby wynikać w kontekście naruszenia procedury wydatkowania dofinansowania. Także za źródło prawa dla ocen poprawności wydatkowania środków, a stanowiącej podstawę decyzji administracyjnej, nie można uznawać "Zasad udzielania pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" z dnia ... lutego 2011 r. bowiem zasady te nie stanowią źródła prawa, którego przestrzeganie bądź nie uprawniałoby organ administracji do oceny, czy doszło do naruszenia procedur wydatkowania czy też nie. Skarżąca nie zgodziła się również z organem administracji o naruszeniu przez nią zasad udzielania pomocy publicznej. Jak bowiem wyjaśniła do wyliczenia poziomu wkładu prywatnego stanowią wykazane w budżecie projektu w ramach poszczególnych zadań koszty objęte pomocą publiczną w przeliczeniu na jednego uczestnika projektu. Projektodawca przygotowując się do obliczania wymiaru przypadającej pomocy publicznej musi znać koszty objęte pomocą publiczną oraz koszty objęte pomocą publiczną przypadające na jednego uczestnika. Wyliczanie wartości pomocy publicznej oraz związanego z tym minimalnego wymaganego wkładu prywatnego na etapie wypełniania wniosku o dofinansowanie dokonywane jest w oparciu o wartości uśrednione. Natomiast, jeśli beneficjent dysponuje szczegółowymi danymi dotyczącymi uczestników projektów, długości trwania poszczególnych form wsparcia oraz szczegółowo skalkulowanych kosztów jednostkowych to wyliczenie wartości pomocy publicznej w projekcie powinno być dokonane w oparciu o koszty szczegółowe przypadające na każdego uczestnika projektu. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); określanej dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia ... stycznia 2013 r. uchylającej w całości decyzję Marszałka Województwa Z. z dnia ... listopada 2012 r. i orzekającej zwrot kwoty w wysokości ... zł. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zdaniem Sądu, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z uwagi na brak podstaw w Systemie realizacji PO KL do dochodzenia zwrotu środków przyznanej pomocy publicznej. Organy orzekające w sprawie dokonały bowiem prawidłowych ustaleń wskazujących, iż Spółka przekroczyła wskazane w § 23 ust. 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie udzielania pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (Dz. U. Nr 90, poz. 557, z późn. zm.) progi maksymalnej intensywności pomocy publicznej. Organ I instancji dokonał również prawidłowego wyliczenia maksymalnej kwoty wydatków kwalifikowalnych na szkolenia na podstawie wniesionego wkładu własnego przyjmując, że kwota wkładu własnego zebranego w wysokości ... zł stanowi 13,95% udzielonej pomocy i obliczył maksymalną kwotę wydatków kwalifikowalnych, uznając pozostałą kwotę tj. ... zł za niekwalifikowalną. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 184 ust. 1 i 2 u.f.p. poprzez niezasadne uznanie, że wydatkowanie środków nastąpiło w sposób niezgodny z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL należy wyjaśnić, iż Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL są wydawane przez Ministra Rozwoju Regionalnego na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 26 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z późn. zm.). Podpisując umowę o dofinansowanie Spółka zobowiązała się (co wynika z postanowień § 3 ust. 4 umowy) do stosowania aktualnie obowiązującej wersji ww. Wytycznych. W rozdziale 3 podrozdziale 1 sekcji 5 Wytycznych (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2011 r.) wskazano, iż reguła proporcjonalności dotyczy rozliczenia projektu pod względem finansowym w zależności od stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu. Należy również zauważyć, iż zgodnie z § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie spornego projektu beneficjent zobowiązuje się do realizacji Projektu na podstawie wniosku (stanowiącego integralną część umowy). Na mocy przedmiotowej umowy Spółka zobowiązała się zatem do przeszkolenia ... osób będących przedsiębiorcami lub pracownikami przedsiębiorstw (w tym ... osób samozatrudnionych, ... zatrudnionych w mikroprzedsiębiorstwach, ... zatrudnionych w małych przedsiębiorstwach i ... zatrudnionych w średnich przedsiębiorstwach). W wyniku końcowego rozliczenia projektu okazało się, że skarżąca objęła szkoleniami nie, jak zakładała, ...osób, lecz zaledwie ... (z czego ... stanowili samozatrudnieni, ... osób zatrudnionych było w mikroprzedsiębiorstwach, ... zatrudnionych w małych przedsiębiorstwach i ... zatrudniona w średnim przedsiębiorstwie). Spółka nie osiągnęła zatem zakładanego celu projektu (w zakresie przeszkolenia założonej grupy docelowej) wyrażonego we wniosku o dofinansowanie projektu. Zgodnie z regułą proporcjonalności organ odwoławczy dokonał zmniejszenia dofinansowania w wysokości odpowiadającej procentowi, w jakim cel projektu nie został zrealizowany. Zmniejszenie dofinansowania prawidłowo zastosowano jedynie do tych kosztów, które nie zostały wcześniej obciążone karą finansową, tj. kosztów zarządzania. W ocenie Sądu, za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż dokument Zasady udzielania pomocy publicznej w ramach PO KL nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Należy uznać, iż treść powyższego dokumentu została przywołana w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jedynie celem wyjaśnienia przyjętej metodologii wyliczeń maksymalnej kwoty wydatków kwalifikowalnych. Podsumowując, uznać należy, iż organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a także przestrzegał wskazanych reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.