V SA/Wa 1003/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi B.W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Dyrektor Oddziału) z dnia [...] listopada 2011r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Kierownik Biura) z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco; W dniu 15 marca 2005 roku w Biurze Powiatowym ARiMR w P., B.W. złożyła wniosek o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych, w treści, którego zobowiązała się do realizacji przedsięwzięcia mającego na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego polegającego na zakupie maszyn rolniczych. Na wezwanie organu wnioskodawczyni złożyła następnie korektę wniosku wraz z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. W wyniku rozpoznania wniosku decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Kierownik Biura przyznał B.W. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008r. Kierownik Biura wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] września 2009r. nr [...] Kierownik Biura orzekł o uchyleniu decyzji ostatecznej jednocześnie odmawiając przyznania płatności niskotowarowej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek złożonego przez stronę odwołania Dyrektor Oddziału decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Biura z dnia [...] września 2009r. i odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2006r. o przyznaniu B.W. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2011r. Dyrektor Oddziału wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura nr [...] z dnia [...] lutego 2006r. o przyznaniu B.W. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. organ stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura nr [...] z dnia [...] lutego 2006r. o przyznaniu B.W. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał m.in., że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 286, poz. 2870, z późn. zm., dalej "rozporządzenie WGN") płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą, o której mowa w pkt 2, w gospodarstwie rolnym: stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności, oraz będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW (ESU) i nie więcej niż 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z 17.08.1985, z późn. zm.); Organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy wnioskodawca prowadzi działalność w gospodarstwie rolnym, w skład którego wchodzą oprócz gruntów stanowiących przedmiot odrębnej własności wnioskodawcy, także grunty będące przedmiotem odrębnej własności jego współmałżonka, przy ustalaniu wielkości ekonomicznej gospodarstwa rolnego należy uwzględnić grunty stanowiące odrębną własność obu współmałżonków. W przedmiotowej sprawie natomiast Kierownik Biura prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego nie uwzględnił gruntów, które stanowiły odrębną własność współmałżonka wnioskodawczyni – Z.W., pomimo, iż przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. dysponował wiedzą, że B.W. pozostaje w związku małżeńskim a jej małżonek, posiadając odrębny numer identyfikacyjny, złożył w dniu [...] marca 2005r. wniosek o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, w treści którego wykazał grunty stanowiące jego odrębną własność, a które nie zostały uwzględnione w treści wniosku złożonego w dniu [...] marca 2005r. przez B.W.. A zatem zdaniem organu, Kierownik Biura wydając w dniu [...] lutego 2006 r. decyzję nr [ rażąco naruszył ww. § 3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia WGN. B.W. złożyła odwołanie od ww. decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Rozpatrując ponownie sprawę na skutek wniesionego odwołania Prezes ARiMR w dniu [...] lutego 2012r. wydał decyzję nr [...], na mocy której utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej "k.p.a.") organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ powołał się na orzecznictwo, zgodnie z którym rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podkreślił, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wydając w dniu [...] lutego 2006r. decyzję nr [...] Kierownik Biura rażąco naruszył § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia WGN. Zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2006r. spełnione zostały przesłanki wynikające z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozwijając motywy skargi wyraziła swoje niezadowolenie z postępowania organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie przywołując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz.270, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy też postępowania - sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Stosując przewidziane ustawą p.p.s.a. środki, w szczególności przepis art. 134 § 1, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując kontroli decyzji administracyjnej ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji uznającej określone rozstrzygnięcie za rażąco naruszające prawo dotyczy wyłącznie prawidłowości zastosowania przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. instytucji procesowej. Oznacza to, że rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy konkretna decyzja rzeczywiście na tyle narusza określony przepis obowiązującego prawa, że uzasadnione i konieczne jest odstąpienie od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji i wyeliminowanie takiego rażąco wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II GSK 902/09). Kontrola sądowa decyzji wydanej w trybie nieważnościowym stanowi kontrolę decyzji eliminowanej jednak w ograniczonym zakresie, bowiem wyłącznie pod kątem przepisów uznanych za naruszone w sposób rażący. O rażącym tzw. kwalifikowanym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w oczywisty sposób sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Powyższy pogląd ma w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujący charakter ( vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 11, C.H.Beck, str. 631; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym PiP1986, z.1 str.69 i nast.; P.Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 8 LxisNexis, str 425). Powoływanie się przez organ nadzoru na zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, skutkuje koniecznością wykazania, iż stwierdzone uchybienie rzeczywiście takie cechy posiada. Organy obu instancji w postępowaniu nieważnościowym wskazały, iż Kierownik Biura wydając decyzję z dnia [...] lutego 2006r. rażąco naruszył przepis § 3 ust 1 pkt 3 rozporządzenia WGN, z uwagi na to, że w sprawie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego nie uwzględnił gruntów, które stanowiły odrębną własność współmałżonka wnioskodawczyni – Z. W., pomimo, iż przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2006r. dysponował wiedzą, że B.W. pozostaje w związku małżeńskim a małżonek strony – Z. W. posiadając odrębny numer identyfikacyjny złożył w dniu 15 marca 2005r. wniosek o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, w treści którego wykazał grunty stanowiące jego odrębną własność, a które nie zostały uwzględnione w treści wniosku złożonego w dniu 15 marca 2005r. przez B.W. Mając powyższe na uwadze, Sąd wyjaśnia, że celem rozporządzenia WGN było określenie szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Miało ono tworzyć ramy organizacyjne i instytucjonalne dla jednego z tzw. działań towarzyszących, ułatwiających włączenie Polski we wspólną politykę rolną w pierwszych latach członkostwa w Unii Europejskiej. Przepis § 3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia WGN zakreśla krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania pomocy wskazując, że jej beneficjentami mogą być wyłącznie osoby, które w dniu złożenia wniosku prowadziły działalność rolniczą (w rozumieniu § 3 ust.1 pkt 2 tego rozporządzenia) w gospodarstwie rolnym, stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności (§ 3 ust.1 pkt 3 lit. a). Rozporządzenie WGN wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), dalej: ustawa o wspieraniu. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ww. przepisie Rada Ministrów została upoważniona do określenia szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem rozwoju obszarów wiejskich. Jednakże krąg beneficjentów tej pomocy został określony w ustawie o wspieraniu. A zatem należy przyjąć, że w części, w której przepis wykonawczy tj. § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia WGN wprowadził ograniczenia podmiotowe do otrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, w stosunku do zapisów ustawy, to w tym zakresie rozporządzenie zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z tych środków, zawarte w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) cyt. rozporządzenia, wykracza poza upoważnienie ustawowe, które obliguje Radę Ministrów do uregulowania w rozporządzeniu jedynie "szczegółowych warunków" przyznawania płatności, a nie ich zakresu podmiotowego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2009r. IIGSK319/09 opubl. LEX nr 552758). Wskazać należy, że również Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 24 marca 2009 r., sygn. akt U 6/07 odniósł się do przepisu § 3 ust 1 pkt 3 lit a) rozporządzenia WGN. Wprawdzie postanowieniem tym Trybunał umorzył postępowanie ze względu na fakt wyczerpania przez wspomniany przepis mocy obowiązującej, jednakże w uzasadnieniu wyraźnie wskazał, że skoro "zakres podmiotowy pomocy dla gospodarstw niskotowarowych nie został określony w obowiązujących bezpośrednio aktach prawa UE (....), należało stwierdzić, że materia ta nie może być przedmiotem samoistnej regulacji w akcie wykonawczym i dokonać odpowiedniej nowelizacji ustawy". Trybunał stwierdził ponadto, że "określenie zakresu podmiotowego świadczeń z definicji należy do materii ustawowej i nie może być zakwalifikowane jako regulacja z zakresu <> udzielania pomocy dla gospodarstw niskotowarowych". Wobec powyższego § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia WGN przekroczył upoważnienie ustawowe. Z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że rozporządzenie może być wydane tylko i wyłącznie na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu wykonania tej ustawy. Nie można za wykonanie ustawowego upoważnienia do określenia szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy dla gospodarstw niskotowarowych uznać określenia w rozporządzeniu podmiotowego zakresu pomocy dla tych gospodarstw. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy nie można zgodzić się z oceną organu, że Kierownik Biura wydając decyzję o przyznaniu płatności rażąco naruszył przepis § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia WGN, albowiem o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w oczywisty sposób sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Tymczasem w sprawie nieważnościowej jako punkt odniesienia wzięto pod uwagę stan prawny, którego z ww. względów nie można uznać za niewątpliwy, zaniechano natomiast porównania zakwestionowanego rozstrzygnięcia z niewątpliwym stanem prawnym wynikającym z ustawy o wspieraniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę te uwagi i w zależności od rezultatów dokonanych porównań i analiz wyda rozstrzygnięcie zgodnie z art. 138 ust. 1 pkt. 2 część końcowa przepisu lub wyda rozstrzygnięcie merytoryczne. Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.