V SA/Wa 1003/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... stycznia 2013 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych; oddala skargę Po rozpatrzeniu odwołania M. C. od Decyzji Dyrektora Zachodniopomorskigo Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie nr ... z dnia ... września 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Mirosławcu nr ... z dnia ... grudnia 2009 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009 w pomniejszonej wysokości. Prezes ARiMR decyzją z dnia ... stycznia 2013 r. nr ... utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu ... maja 2009 r. M. C. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Mirosławcu piąty wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009, w którym zadeklarował w pakiecie S02 - Rolnictwo ekologiczne, działki rolne o łącznej powierzchni ... ha oraz w pakiecie P01b – Utrzymanie łąk ekstensywnych, działki rolne o łącznej powierzchni ... ha W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Mirosławcu wydał w dniu ... grudnia 2009 r. decyzję o przyznaniu M. C. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009 w pomniejszonej wysokości. W dniu ... lipca 2012 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, natomiast w dniu ... września 2012 r. wydał decyzję o stwierdzeniu jej nieważności. Uznając trafność tej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż rozstrzygnięcie którego nieważność stwierdzono zostało wydane w warunkach przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślił m.in., że z dokumentacji zgromadzonej w rozpatrywanej sprawie wynika, że w dniu 1 marca 2004 r. M. C. podjął 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe na deklarowanej – w złożonym w dniu ... września 2004 r. wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na powierzchni ... ha. Natomiast składającyc w dniu ... maja 2006 r. II wniosek kontynuacyjny tj. w trzecim roku realizacji podjętego w dniu 1 marca 2004 r. zobowiązania rolnośodowiskowego zwiększył deklarowaną powierzchnię do ... ha. Organ przypomniał, że dla wnioskodawcy został opracowany w dniu ... września 2006 r. Plan działalności rolnośrodowiskowej na lata 2004 – 2008 obejmujący powierzchnię ... ha, do którego następnie została sporządzona w dniu ... kwietnia 2004 r. zmiana wskazująca na zwiększenie od 2006 roku powierzchni objętej planem na lata 2004-2008 do ... ha. Następnie w dniu ... maja 2009 r. M. C. złożył wniosek kontynuacyjny na rok 2009 w ramach zobowiązania podjętego w dniu 1 marca 2004 r., pomimo tego, że z przedłożonego planu działalności rolnośrodowiskowej na lata 2004-2008 z dnia 28 września 2004 r. oraz ze zmiany przedmiotowego planu sporządzonej w dniu 3 kwietnia 2006 r. wynika, że 5-letni okres realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez M. C. upłynął w dniu 28 lutego 2009 r. W związku z tym organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalności rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wnoszącej, co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 tego rozporządzenia zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Zatem złożony w dniu ... maja 2009 r. wniosek kontynuacyjny M. C. należy uznać jako wniosek złożony po zakończeniu realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, podjętego w dniu 1 marca 2004 r. W świetle powyższego decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Mirosławcu nr ... z dnia ... grudnia 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ponieważ pomimo tego, że okres 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez M. C. w dniu 1 marca 2004 r., upłynął w dniu ... lutego 2009 r., na mocy ww. decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Mirosławcu przyznał M. C. płatności na rok 2009 w pomniejszonej wysokości, uznając tym samym wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z dnia ... maja 2009 r. jako wniosek złożony w ramach podjętego w dniu 1 marca 2004 r., 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego ustalonego, w przedłożonym Planie działalności rolnośrodowiskowej z dnia 28 września 2004 r. oraz w zmianie przedmiotowego planu sporządzonej w dniu 3 kwietnia 2006 r. Wobec powyższego zasadnym było w ocenie Prezesa ARiMR wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Mirosławcu o przyznaniu M. C. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009 w pomniejszonej wysokości. Odnosząc się do złożonego w sprawie odwołania od decyzji organu I instancji podkreślono, że bez znaczenia pozostaje podnoszona kwestia złożenia przez M. C. oświadczenia o wydłużeniu zobowiązania i realizacji planu rolnośrodowiskowego sporządzonego na lata 2004-2008, bowiem przepisy prawa regulujące zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowej w roku 2006 nie przewidywały takiej możliwości i tym samym nie nakładały na rolnika obowiązku składania takiego oświadczenia w związku, z czym brak jest podstaw prawnych do wiązania z przedmiotowym oświadczeniem jakichkolwiek skutków prawnych mogących mieć wpływ na kształt lub długość podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W ocenie Prezesa ARiMR brak jest poza tym podstaw do stwierdzenia, że decyzja Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie z dnia ... września 2012 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 7 oraz 77 § 1 oraz 80 k.p.a., bowiem organ I instancji wziął pod rozwagę wszystkie okoliczności faktyczne istotne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do zarzutu, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wskazano, że wprawdzie organ I instancji w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji błędnie wskazał, że decyzja której nieważność stwierdzono wydana została z rażącym naruszeniem § 5 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, to jednak wadliwość uzasadnienia decyzji organu I instancji została sanowana przez organ II instancji. Wskazano bowiem, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Mirosławcu (nr ... z dnia ... grudnia 2009 r.) wydana została z rażącym naruszeniem § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Co do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 78 k.p.a. "poprzez jego niezastosowanie, a co za tym idzie nie rozstrzygnięcie przez organ I instancji wniosku dowodowego strony z dnia 14 września 2012 r." podkreślono, że został on złożony po wydaniu przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie decyzji nr ... z dnia ... września 2012 r. Tym samym brak było możliwości odniesienia się przez ten organ do żądań zawartych w ww. wniosku. Wobec powyższego przedmiotowy wniosek dowodowy został przekazany Prezesowi ARiMR w celu rozpatrzenia w toku prowadzonego postępowania odwoławczego Co do wniosku z dnia ... sierpnia 2012 r. oraz mając na uwadze treść art. 78 § 1 k.p.a. wskazano, że w ocenie Prezesa ARiMR bezzasadnym i nie mającym wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy byłoby przeprowadzenie dowodów na okoliczność złożenia przez M. C. oświadczenia o wydłużeniu zobowiązania rolnośrodowiskowego we wniosku z dnia ... września 2012 r. oraz we wniesionym w dniu ... października 2012 r. odwołaniu od decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie z dnia ... września 2012 r. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie art. 9, 10 i 11 k.p.a. wskazano, że w zawiadomieniu z dnia ... lipca 2012 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie, poinformował M. C. o przysługującym na podstawie art. 10 k.p.a. prawie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów, (M. C. skorzystał z przysługującego mu prawa w dniu 23 lipca 2012 r.). Niezależnie od powyższego organ II instancji podkreślił, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi postępowania dowodowego dotyczącego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie bada na podstawie akt zgromadzonych w prowadzonym wcześniej postępowaniu, zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności. Poza tym przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłączenie ustalenie istnienia jednej z wad decyzji enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył M. C. zarzucając jej naruszenie: 1. art. 8 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w takim prowadzeniu postępowania administracyjnego, które stało w całkowitej sprzeczności z zasadą zaufania do władzy publicznej, a sprowadziło się do zasadnego wniosku, że Organ II instancji wykonał minimum czynności w sprawie, zaś jego działania prowadziły wyłącznie do wydania rozstrzygnięcia zmierzającego do podtrzymania decyzji wydanej przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia ... września 2012 r. nr ..., 2. art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezrealizowanie zasady dwuinstancyjności, która wyraża się w wydaniu orzeczenia przez organ II instancji wskutek rozpoznania odwołania wyłącznie pozornie, ograniczając się jedynie do śladowej i pobieżnej weryfikacji jego zapisów pod względem formalnym, bez jakiejkolwiek głębszej analizy merytorycznej sprawy co wyraża się w: nieuwzględnieniu wniosków dowodowych w postaci przesłuchania w charakterze świadków: ... oraz skarżącego M. C.. 3. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegającego na oparciu rozstrzygnięcia, na niekompletnym materiale dowodowym, a w szczególności pominięciu w rozstrzygnięciu złożonych przez M. C. wniosków dowodowych wykazujących na uprzednie złożenie przez niego oświadczenia o wydłużeniu zobowiązania i realizację planu rolnośrodowiskowego w oparciu, o które w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa została mu przyznana (w dniu ... grudnia 2009 r. w formie decyzji), płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości, 4. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji administracyjnej, bez należytego wyjaśnienia jej podstawy faktycznej i prawnej, a nadto uczynione z pominięciem istotnych składników stanu faktycznego wyrażającego się w szczególności w braku rozstrzygnięcia złożonych w toku postępowania wniosków dowodowych strony, polegających w szczególności na: • niewyjaśnieniu skarżącemu, z jakich powodów organ II instancji pewne okoliczności uznał za uzasadnione, a z jakich względów innym odmówił zasadności oraz niewyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, podczas gdy z przepisów § 1 i 3 art. 107 k.p.a. wprost wynika, iż decyzja winna zawierać uzasadnienie prawne, będące nie tylko przytoczeniem przepisów prawa na podstawie których podjęto rozstrzygnięcie ale również dokładne wyjaśnienie przytoczonych przez organ norm prawa i dokonanie ich wykładni, w odniesieniu do realiów sprawy tak, by odbiorcy decyzji stworzyć rzeczywiste warunki zrozumienia toku myślenia organu. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka została oddalona. Na wstępie podkreślić jednak należy, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisu art. 156 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Należy również pamiętać o tym, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 to znaczy nie może rozpatrywać jej, co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w cytowanym wyżej art. 156 § 1 k.p.a. jest m.in. i ta na którą powoływał się organ. Chodzi mianowicie o wydanie w postępowaniu zwykłym decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2). Odnosząc się do przesłanki wskazanej w w/w przepisie przypomnieć należy, że w kwestii pojęcia "rażące naruszenie prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, iż zachodzi ono wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji zgodnie uznały, iż w postępowaniu zwyczajnym zakończonym decyzją której nieważność stwierdzono doszło do rażącego naruszenia § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 174/2004 poz. 1809), albowiem pomimo podjęcia przez skarżącego 5-letniego okresu zobowiązania rolnośrodowiskowego który upłynął w dniu 28 lutego 2009 r. na mocy decyzji której nieważność stwierdzono przyznano skarżącemu płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009 (w łącznej wysokości 51477,84 zł). Przywołany wyżej przepis stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha, użytków rolnych i zobowiąże się m.in. do przestrzegania wymagań o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WEL 160 z dnia 26 czerwca 1999 r. z późn. zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UEL 153 z 30 kwietnia 2004 r.). Artykuł 23 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia (uchylony z dniem 1 stycznia 2010 r. przez art. 93 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – Dz. U. UE. L 2005.277.1) stanowił, że wsparcie jest przyznawane rolnikom którzy zobowiążą się do stosowania praktyk rolnośrodowiskowych przez okres co najmniej pięciu lat, a w miarę potrzeby dla szczególnych rodzajów zobowiązań określony jest dłuższy okres uwzględniający ich skutki środowiskowe. Z akt sprawy wynika jednak niespornie, iż w przypadku skarżącego obowiązywał 5-letni okres zobowiązywania o którym wyżej mowa (nie dłuższy), zaś terminem jego rozpoczęcia był dzień ... marca 2004 r. Oznacza to, iż złożenie 5-tego z kolei wniosku kontynuacyjnego w dniu ... maja 2009 r. powinno być bezskuteczne albowiem koniec tegoż terminu przypadał na dzień ... lutego 2009 r. Bez znaczenia jest tutaj zmiana przedłożonego Planu działalności rolnośrodowiskowej dokonana w dniu ... kwietnia 2006 r., albowiem nie dotyczyła ona długości trwania przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego a jedynie powierzchni nieruchomości objętych tym planem. Powyższe oznacza, iż istniały uzasadnione podstawy aby uznać, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Mirosławcu z dnia ... grudnia 2009 r. rażąco naruszała § 2 ust. 1 pkt. 1 i 2 rozporządzenia. Jeśli chodzi o zarzuty skargi to są one całkowicie chybione. Artykuł 8 k.p.a. nie został przez organ naruszony albowiem wbrew sugestiom autora skargi dopiero stwierdzenie nieważności ww. decyzji doprowadziło do stanu zgodnego z prawem, a tylko taki stan może i powinien pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa. Zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. jest bezpodstawny dlatego, że organ II instancji przeprowadził własne ustalenia oraz własną analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy co oznacza, iż nie sposób zarzucić mu uchybienia zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie sądu zarzut naruszenia art. 7, 77 § i 80 k.p.a. jest wyrazem niezrozumienia przez autora skargi istoty postępowania nieważnościowego. Jak już bowiem nadmieniono wcześniej celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a zatem i gromadzenie przez organ nowych dowodów oraz ich ocena, lecz jedynie weryfikacja ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z wad przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., albowiem zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane przez ustawodawcę, zaś jej uzasadnienie jest jasne i w pełni przekonujące. Z powyższych względów sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.