V SA/Wa 1005/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi A.D. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości; 1. Uchyla zaskarżoną decyzję; 2. Zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie na rzecz A.D. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi złożonej przez A.D. (zwanego dalej Skarżącym) jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (zwanego dalej Dyrektorem Oddziału, organem odwoławczym lub II instancji) z [...] marca 2014 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. (zwanego dalej Kierownikiem Biura lub organem I instancji) z [...] lutego 2014 r., nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z 14 maja 2013 r. Skarżący zwrócił się do Kierownika Biura o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji do ww. płatności zgłosił 13,18 ha. deklarując, między innymi działki rolne o identyfikatorach: - działka "A" (deklaracja upraw - JPO_TUZ) o powierzchni 2,27 ha położona na działce ewidencyjnej 34; - działka "B1" (deklaracja upraw - UPO) o powierzchni 0,90 ha położona na działce ewidencyjnej 278/5; - działka "C/C1" (deklaracja upraw - JPO, UPO) o powierzchni 1,14 ha położoną na działce ewidencyjnej 132; - działka "E/E1" (deklaracja upraw - JPO, UPO) o powierzchni 1,89 ha położoną na działce ewidencyjnej 23/6 i 23/3; - działka "G/G1" (deklaracja upraw - JPO, UPO) o powierzchni 0,75 ha położona na działce ewidencyjnej 28/2; - działka "I/I1" (deklaracja upraw - JPO, UPO) o powierzchni 1,41 ha położoną na działce ewidencyjnej 134/1; - działka "J/J1" (deklaracja upraw - JPO, UPO) o powierzchni 1,50 ha położoną na działce ewidencyjnej 134/1; - działka "K" (deklaracja upraw - JPO, UPO) o powierzchni 0,45 ha położoną na działce ewidencyjnej 135/2. W dniu 23 lipca 2013 r. w gospodarstwie Skarżącego przeprowadzona została kontrola deklarowanych we wniosku powierzchni działek co do ich kwalifikowalności. Zgodnie z raportem kontroli ustalono m.in. następujące nieprawidłowości: - powierzchnia deklarowana na działce rolnej "A" znajdującej się na działce ewidencyjnej 34, wynosi 2,27 ha - stwierdzono 1,80 ha. W odniesieniu do powyższej nieprawidłowości zastosowany został kod błędu DR 13+, - powierzchnia deklarowana na działce rolnej "B1" znajdującej się na działce ewidencyjnej 106, wynosi 0,90 ha - stwierdzono 0,83 ha. W odniesieniu do powyższej nieprawidłowości zastosowany został kod błędu DR 13+, - powierzchnia deklarowana na działce rolnej "C/C1" znajdującej się na działce ewidencyjnej 132, wynosi 1,14 ha - stwierdzono 1,07 ha. W odniesieniu do powyższej nieprawidłowości zastosowany został kod błędu DR13+, - powierzchnia deklarowana na działce rolnej "E" znajdującej się na działce ewidencyjnej 23/6 i 23/3, wynosi 1,89 ha - stwierdzono 1,63 ha. W odniesieniu do powyższej nieprawidłowości zastosowany został kod błędu DR13+ oraz kod błędu DR52, - powierzchnia deklarowana na działce rolnej "E1" znajdującej się na działce ewidencyjnej 23/6 i 23/3, wynosi 1,89 ha - stwierdzono 1,52 ha. W odniesieniu do powyższej nieprawidłowości zastosowany został kod błędu DR13+ oraz kod błędu DR52, - powierzchnia deklarowana na działce rolnej "G/G1" znajdującej się na działce ewidencyjnej 28/2, wynosi 0,75 ha - stwierdzono 0,67 ha. W odniesieniu do powyższej nieprawidłowości zastosowany został kod błędu DR13+, - powierzchnia deklarowana na działce rolnej "I/I1" znajdującej się na działce ewidencyjnej 134/1 wynosi 1,41 ha – stwierdzono 1,34 ha. W odniesieniu do powyższej nieprawidłowości zastosowany został kod błędu DR 13+ oraz kod błędu DR52, - powierzchnia deklarowana na działce rolnej "J/J1" znajdującej się na działce ewidencyjnej 134/1, wynosi 1,50 ha - stwierdzono 1,43 ha. W odniesieniu do powyższej nieprawidłowości zastosowany został kod błędu DR13+, - powierzchnia deklarowana na działce rolnej "K" znajdującej się na działce ewidencyjnej 135/2, wynosi 0,45 ha - stwierdzono 0,41 ha. W odniesieniu do powyższej nieprawidłowości zastosowany został kod błędu DR13+. Mając zatem na uwadze, różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią ustaloną i kwalifikującą się do płatności Kierownik Biura decyzją z [...] lutego 2014 r. przyznał Skarżącemu płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości. W decyzji organ I instancji wskazał, że różnica procentowa między powierzchnią deklarowaną działek rolnych, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli wynosi 6,8938%. Następnie organ powołał treść art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 zgodnie, z którym jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW oraz gdy różnica miedzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi powyżej 2 ha lub 3%, lecz nie więcej niż 20 % stwierdzonego obszaru, wówczas kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowana we wniosku, a powierzchnia stwierdzoną. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że początkowa kwota płatności ONW została pomniejszona o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną. Dyrektor Oddziału, w wyniku rozpoznania odwołania, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura z [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie prawidłowo wydane zostało w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie Skarżącego. W ocenie organu odwoławczego sporządzona podczas przeprowadzania czynności kontrolnych dokumentacja fotograficzna potwierdza zaistniałe nieprawidłowości, tj. rozbieżności w deklaracji powierzchni oraz grupy upraw. Następnie organ wskazał na wielkość powierzchni poszczególnych działek zarówno tą deklarowaną we wniosku oraz tą stwierdzoną w oparciu o wyniki kontroli i uznał, że Kierownik Biura słusznie pomniejszył przyznaną płatność ONW. Podsumowując zaznaczył, że z uwagi na fakt, iż zadeklarowana powierzchnia jest większa od powierzchni stwierdzonej, wobec działek zastosowany został kod błędu DR13+. Pismem z 8 kwietnia 2014 r. (data nadania) Skarżący złożył skargę na decyzję Dyrektora Oddziału z [...] marca 2014 r., nr [...] wnosząc, m.in. o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura z [...] lutego 2014 r. W pierwszej kolejności wskazał, że nie wie z czego wynikają rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną. Zarzucił, że dane zawarte w raporcie kontroli nie znajdują pokrycia w wykonanej dokumentacji fotograficznej. Zaznaczył, że na wykonanych podczas kontroli zdjęciach działek A, C/C1, E/E1, I/I1 oraz J/J1 nie widać żadnych niezgodności, które świadczyłyby o konieczności wykluczenia ich obszaru. Ponadto w raporcie brak informacji o wyłączeniach. Zarzucił, że gdyby organ rzetelnie przeanalizował dokumentację fotograficzną to musiałby wydać decyzje o odmiennym rozstrzygnięciu. Ponadto wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołuje dane niezgodne ze stanem faktycznym sprawy wskazuje bowiem nieprawidłowe wielkości powierzchni działek zadeklarowanych we wniosku, a także powołuje protokoły kontroli, których Skarżący nie otrzymał. Skarżący zarzucił także, że z uzasadnienia decyzji nie wynika z jakiego powodu organ stwierdził rozbieżności w deklaracji powierzchni oraz grupy upraw. Dyrektor Oddziału w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z [...] marca 2014 utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z [...] lutego 2014 r., o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. Nr 267], dalej: k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę, pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Ponadto Dyrektor Oddziału przy rozpoznawaniu sprawy winien stać na straży praworządności i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 80 k.p.a.). Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy powyższych wymogów nie spełnia. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że z rozstrzygnięcia decyzji Kierownika Biura wynika, że organ ten oparł się na wynikach kontroli przeprowadzonej metodą FOTO, które to wyniki w ocenie organu wskazują na "nieprawidłowości i przedeklarowanie powierzchni użytków na działkach rolnych": A, B1, C/C1, E, E1, G/G1, I/I1, J/J1, K. Organ zakwestionował powierzchnię działek rolnych stosując kod nieprawidłowości DR13+ oraz kod DR52 (dla działek E, E/1, I/I1). Nieprawidłowości w deklarowanej powierzchni w stosunku do powierzchni stwierdzonej stanowiły podstawę do przyznania płatności w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu wydanej decyzji innych ustaleń organ II instancji nie zawarł. W uzasadnieniu zabrakło szczegółowego odniesienia się do faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ograniczył się do wskazania, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku wynosiła 11,09 ha, a powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli – 10,83 ha. Tym samym procentowa różnica miedzy powierzchnią zadeklarowaną, a ustaloną wyniosła 2,4007%. Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że do ww. płatności zadeklarowane zostały działki rolne o powierzchni 13,18 ha, a powierzchnia stwierdzona w czasie kontroli wynosiła 12,33 ha zaś procentowa różnica miedzy powierzchnią zadeklarowaną, a ustaloną to 6,8938%. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wywnioskować skąd wynika ta rozbieżność i w jaki sposób organ obliczył dane wartości, tym bardziej, że na str. 1 decyzji wskazano, że Skarżący zdeklarował 13,18 ha, a nie jak na str. 4 – 11,09 ha. Nie wiadomo zatem, które z działek zostały uwzględnione, a których organ nie wziął pod uwagę. Organ nie przedstawił szczegółowego wyliczenia, które było podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Powyższe uniemożliwia dokonanie kontroli sposobu rozumowania organu, zarówno przez Sąd jak i samą stronę skarżąca, co jest sprzeczne z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Ponadto w uzasadnionej decyzji brak jest także jednoznacznego wskazania na czym polegały stwierdzone nieprawidłowości. W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że powołanie się jedynie na kod nieprawidłowości DR13+ ze wskazaniem, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej jest w tym zakresie niewystarczające. Oceny Sądu nie zmienia również fakt wskazania przez organ kodu nieprawidłowości DR52. Organ wydając decyzję winien, jeżeli zgadza się z raportami kontroli wyraźnie to wskazać wraz ze szczegółowym uzasadnieniem, nie zaś ograniczać się do stwierdzenia o "przedeklarowaniu" powierzchni działek. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, Sąd wskazuje, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę winien przestrzegać zasad ogólnych dotyczących prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącego okoliczności dotyczących istoty sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, z czym mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście przesłanek na które powołuje się Skarżący. Z powyższych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.