V SA/Wa 1015/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. sprawy ze skargi S. P. w T. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłat miesięcznych dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; 1. oddala skargę, 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz r. pr. P. P., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Przedmiotem skargi z [...] marca 2012 r. wniesionej przez S. P. w T., zwany dalej również: "skarżącym", jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z [...] lutego 2012 r. utrzymująca w mocy decyzje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z: [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], z [...] maja 2011 r. znak: [...], z [...] czerwca 2011 r. znak: [...], z [...] lipca 2011 r. znak: [...], z [...] września 2011 r. znak: [...], z [...] października 2011 r. znak: [...] odmawiające wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres od października 2010 do lutego 2011 r., od kwietnia 2011 r. do czerwca 2011 r. oraz za sierpień 2011 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: S. P. w T. wystąpił do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z wnioskiem o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za okres od października 2010 do lutego 2011 r., od kwietnia 2011 r. do czerwca 2011 r. oraz za sierpień 2011r. Wymienionymi powyżej decyzjami Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych działając na podstawie art. 45 ust. 3a oraz art. 26a ust. 1 i art. 26b ust. 7 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm.) – zwanej dalej również: "ustawą o rehabilitacji", odmówił skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowane okresy. Od powyższych decyzji strona skarżąca złożyła odwołania, w którym wniosła o równe traktowanie publicznych i niepublicznych ośrodków zdrowia zatrudniających osoby niepełnosprawne. Wnoszący odwołanie podkreślił również, że z działalności komercyjnej (np. wynajem pomieszczeń, prowadzenie odpłatnych zajęć z gimnastyki profilaktyczno-korekcyjnej) finansuje wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, równocześnie domagając się ich dofinansowania z PFRON. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy ww. decyzje Prezesa Zarządu PFRON. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, czy wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z [...] grudnia 2011 r. znak: [...], ustawa z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: dochody publiczne; środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: 5. ze sprzedaży papierów wartościowych, 6. z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, 7. ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, 8. z otrzymanych pożyczek i kredytów, 9. z innych operacji finansowych; 10. przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Natomiast zgodnie z ust. 2 w/w artykułu dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, odsetki od środków na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych, a z postanowień ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. P. w T. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej wraz z poprzedzającymi ją decyzjami organu I instancji. Wnoszący skargę wskazał, że negatywne decyzje organu to przykład gdy fiskalny interes państwa przeważył nad zasadą praworządności, która była przestrzegana od lat przy dofinansowaniu wypłat wynagrodzeń dla osób niepełnosprawnych. Skarżący nie zgadza się na bezkrytyczne przyjmowanie przez organ stanowiska Ministra Finansów wyrażonego w opinii z [...] grudnia 2011r. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z 14 września 2012r. pełnomocnik skarżącego uzupełniła skargę podnosząc, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, które mogło mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, co przejawia się w: 1. rażącym naruszeniu przepisów postępowania, to jest art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168, dalej "KPA") w związku z art. 7, 77, 80 i 107 § 1 KPA, polegającym na: niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy przejawiającym się, między innymi, w oparciu przez organ kluczowych ustaleń faktycznych na informacjach zawartych w interpretacji Ministra Finansów z [...] grudnia 2011 r. znak: [...] oraz ograniczeniu swojej roli w postępowaniu wyjaśniającym do powtarzania i cytowania fragmentów ww. pisma; - bezpodstawnej zmianie poglądów prawnych w decyzjach kierowanych do tego samego adresata, tj. Skarżącego, przy równoczesnej niezmienności ich podstawy prawnej, jaką stanowi art. 26 b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 127 poz. 721 z późn. zm., dalej "Ustawa"); - zaniechaniu przeprowadzenia przez organ rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego przy jednoczesnym braku wyjaśnienia i gruntownego uzasadnienia zmiany poglądów leżących u podstaw wydania decyzji odmownych w przedmiotowej sprawie; - ograniczeniu się przez organ przy podejmowaniu kolejnych decyzji do powtórzenia argumentacji faktycznej i prawnej zaprezentowanej przez organ w decyzjach poprzednio wydanych, bez wnikliwej analizy zarówno stanu prawnego jak i faktycznego przedmiotowej sprawy, a nadto braku przeprowadzenia gruntownej analizy i wskazania całości materiału dowodowego, na którym organ oparł swe rozważania, ograniczając się jedynie do cytowania interpretacji Ministra Finansów z [...] grudnia 2011 r. znak: [...] oraz przepisów ustawy o finansach publicznych; 2. naruszeniu przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 26b ust. 2 Ustawy, poprzez jego niewłaściwą interpretację, przejawiającą się w przyjęciu podczas rozpatrywania niniejszej sprawy przez organ wykładni literalnej wskazanego przepisu, podczas gdy organ powinien zastosować wykładnię funkcjonalną lub celowościową; 3.naruszeniu art. 7 oraz 87 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 6 oraz 107 § 1 KPA, polegającym na oparciu się przez organ w uzasadnieniach decyzji wyłącznie na wytycznych zawartych w interpretacji Ministra Finansów z [...] grudnia 2011 r. znak: [...], która nie stanowi źródła prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 dalej p.p.s.a.) sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne, a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Wyjaśnić należy, iż art. 26b ust. 7 ustawy z 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (cytowany wyżej) nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych (art. 9 pkt.10 ustawy o finansach publicznych) finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust. 7 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - pomimo odmiennego zdania pełnomocnika skarżącego - został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m. innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez strony piśmie Ministra Finansów z [...] grudnia 2011r. znak: [...] - poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Nie jest to jak podaje pełnomocnik skarżącego bezkrytyczne stosowanie opinii Ministra Finansów, lecz wydawanie decyzji na podstawie i w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Należy zwrócić uwagę na ugruntowany pogląd, zgodnie z którym orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."). Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą (v. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 marca 2010r. sygn. akt II SA/Bk 31/10). W rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie. Zatem organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów (publicznych i niepublicznych) ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie można, w ocenie Sądu postawić zasadnie, co próbował uczynić pełnomocnik skarżącego, zarzutu naruszenia art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszenia przez organ przepisów procesowych, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym doprowadzić do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Organ działał bowiem na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.), co znalazło odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 i art.250 p.p.s.a., oddalił skargę.