V SA/Wa 1015/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... stycznia 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie; oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z ... stycznia 2013 r. nr ... Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej: Prezes ARiMR, utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu, dalej: Dyrektora Oddziału z dnia ... listopada 2012 r. nr ... Dotychczasowy stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu ... sierpnia 2010 r. P. C. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżąca) złożyła wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Pismem z dnia 18 października 2012 r. Dyrektor Oddziału wezwał wnioskodawcę do przedłożenia zaświadczenia z KRUS w terminie 60 dni od dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy tj. do dnia 8 listopada 2012 r. Wezwanie doręczono 22 października 2012 r. W dniu 12 listopada 2012 r. strona złożyła w Oddziale Regionalnym ARiMR wymagane zaświadczenie z KRUS wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu na złożenie zaświadczenia. Postanowieniem z ... listopada 2012 r. o wskazanym wyżej numerze, wydanym na podstawie art. 59 § 1 oraz w związku z art. 58 §1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm), dalej: KPA, Dyrektor Oddziału odmówił przywrócenia skarżącej terminu na złożenie zaświadczenia z KRUS w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżąca nie uprawdopodobniła w sposób bezsporny, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Na skutek wniesionego przez stronę zażalenia Prezes ARiMR wydał w dniu ... stycznia 2013 r. postanowienie, którym utrzymał w mocy powyższe postanowienie Dyrektora Oddziału. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, iż instytucja przywrócenia terminu uregulowana w KPA dotyczy jedynie terminów procesowych. W ocenie organu termin, o którym mowa w § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. jest terminem materialnym, gdyż jego zachowanie lub uchybienie temu terminowi powoduje wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. Skoro zatem, zgodnie z uchwałą NSA z dnia 14 października 1996, sygn. akt OPK 19/96, terminy prawa materialnego nie podlegają przywróceniu, to art. 58-59 KPA nie mogą mieć zastosowania. W dniu 27 lutego 2013 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Prezesa ARiMR z ... stycznia 2013 r., wnosząc o jego uchylenie oraz o przywrócenie terminu w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W uzasadnieniu skargi podkreśliła, iż wymóg złożenia podpisu pod wnioskiem jest klauzulą niedozwoloną, wymuszoną dla młodych rolników. Wskazała, że w dniu 3 października 2011 r. Minister zmienił rozporządzenie własne z dnia 17 października 2007 r. w § 18 ust. 1 pkt 5. Podkreśliła, że prawo nie działa wstecz, a decyzja wydana w stosunku do niej ani też jej wniosek nie uległy zmianie. W ocenie skarżącej odmowa przywrócenia terminu powinna być poprzedzona wyjaśnieniem stanu faktycznego (kiedy skarżąca złożyła wniosek do KRUS, kiedy KRUS wystawił i wysłał zaświadczenie, kiedy skarżąca otrzymała zaświadczenie). Postępowanie takie pozwoliłoby jej wykazać brak winy w uchybieniu terminu (skarżąca powołała się na wyrok WSA w Olsztynie z 13 lutego 2008 r.). W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. Stan prawny w zakresie przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 został unormowany rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r., Nr 200, poz. 1443 ze zm.), wydany w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427). Należy stwierdzić, że skarżąca miała obowiązek przedłożyć Agencji zaświadczenie KRUS o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik - w terminie 60 dni od dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy na podstawie § 19 pkt 1 rozporządzenia. Przepis ten został zmieniony z dniem 3 października 2011 r. Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 27 września 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U. Nr 209 poz. 1247). Wbrew twierdzeniom skarżącej obowiązek ten dotyczył również jej – na podstawie § 2 ust. 3 , zgodnie z którym beneficjenci, którym w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia upłynął od dnia wypłaty pomocy okres co najmniej 12 miesięcy podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik, składają w terminie 90 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 2, zaświadczenie, o którym mowa w § 19 pkt 1 rozporządzenia wymienionego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. W aktach administracyjnych znajduje się dowód, że Agencja dostarczyła informację, stosownie do wymogów § 2 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia z 17.10.2007 r. pomoc podlega zwrotowi w całości lub części, jeżeli beneficjent nie spełni warunków, o których mowa w § 18 ust. 1, lub nie przedłoży w Agencji dokumentów, o których mowa w § 19. Jest w sprawie bezsporne, że skarżąca złożyła dokument z KRUS z uchybieniem terminu o którym mowa w § 19 pkt. 1 rozporządzenia . Mając na uwadze powyższe zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia było to jaki charakter ma powyższy termin. Zdaniem Sądu wymieniony termin jest terminem materialnym, którego przekroczenie oznacza konieczność zwrotu pomocy stosownie do zapisów § 20 rozporządzenia. Zgodnie z § 20 ust. 4 przypadku nieprzedłożenia w terminie dokumentów, o których mowa w § 19, zwrotowi podlega 3% kwoty pomocy za nieprzedłożenie każdego z dokumentów określonych w tym przepisie, przy czym w przypadku nieprzedłożenia w terminie dokumentów, o których mowa w § 19 pkt 2, 6 oraz 7, zwrotowi podlega 3% kwoty pomocy - niezależnie od liczby nieprzedłożonych dokumentów. Zapis ten w ocenie Sądu – co podkreślono wyżej – wskazuje , że termin ma charakter terminu prawa materialnego. Zatem jest on nieprzekraczalny i niemożliwy do przywrócenia. Termin ten jest przesłanką do zastosowania sankcji w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Jego przekroczenie sprowadza się do wydania przez organ decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności. Sąd podkreśla, że przedmiotowy termin jest niezależny od poczynań zarówno organu jak i wnioskodawczyni. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że dla określenia charakteru danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten zamieszczono, ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określające zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Oznacza to, że o charakterze przepisu i terminu nie przesądza tylko okoliczność w jakiej ustawie przepis statuujący dany termin się znajduje. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy ustawa taka oprócz przepisów prawa materialnego zawiera również przepisy proceduralne. Dla oznaczenia charakteru danego przepisu miarodajny jest zawsze przedmiot i treść tego przepisu prawnego (por. wyrok NSA z 24 listopada 1994 r. w sprawie sygn. akt SA/Ka 1230/94). Z reguły przepisami procesowymi są przepisy o właściwości organów administracji publicznej i o postępowaniu przed takimi organami. Natomiast przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmiany lub wygaśnięcia prawa należą do przepisów materialnoprawnych. O charakterze terminu nie decyduje także długość terminu; decydujące znaczenie ma rodzaj uprawnienia realizowanego w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Do dochodzenia uprawnień składających się na określone prawo podmiotowe przewidziane są terminy materialnoprawne, natomiast dla uprawnień (obowiązków) procesowych – terminy procesowe (uchwała SN z 7 października 2009 r. sygn. akt III CZP 71/09). Ponadto terminów prawa materialnego, co nie jest kwestionowane w orzecznictwie, ani w doktrynie nie można przywrócić. Jedynie terminy dotyczące czynności procesowych są przywracane. Do terminów materialnoprawnych nie mają więc zastosowania przepisy art. 58 – 60 k.p.a. dotyczące możliwości przywrócenia terminu przewidzianego przez prawo dla dopełnienia określonej czynności procesowej. W świetle powyższego brak więc podstaw do zakwestionowania prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich przyczyn skargę należało uznać za niezasadną, a zaskarżone postanowienie za odpowiadające prawu, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.