V SA/Wa 1017/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2017 r. sprawy ze skargi [...] [...] na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu oddala skargę. Postanowieniem z [...] lutego 2016r. nr [...] Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej jako Prezes ARiMR, organ odwoławczy), wydanym po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2015r. sygn. akt: V SA/Wa 2336/15, postanowienia Prezesa ARiMR z [...] marca 2015r. nr [...], ponownie utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Dyrektor ARiMR) z [...] listopada 2014 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia sprawozdania przez A.P. z realizacji biznesplanu w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż w dniu [...] kwietnia 2011 r., Dyrektor ARiMR wydał decyzję nr [...] o przyznaniu A.P., pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w wysokości 75. 000 zł, z zastrzeżeniem dopełnienia warunków. Następnie w dniu [...] lutego 2011r., A.P. złożyła wniosek o płatność w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Pismem z 8 października 2012r., Dyrektor ARiMR poinformował Beneficjentkę o obowiązku przedłożenia m.in. sprawozdania z realizacji biznesplanu, sporządzonego zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję, w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat liczonych od dnia wypłaty pomocy, tj. do dnia 30 października 2014 r. W dniu 4 listopada 2014 r. A.P. złożyła sprawozdanie z realizacji biznesplanu. Następnie, w dniu 6 listopada 2014 r. A.P. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia sprawozdania z realizacji biznesplanu, wyjaśniając, że powodem niedotrzymania terminu była pilna opieka nad dzieckiem po zabiegu chirurgicznym. Na potwierdzenie wyjaśnień Strona przedstawiła zaświadczenie lekarskie. W dniu [...] listopada 2014r., Dyrektor ARiMR wydał postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, w którym poinformował A.P., że nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu, a więc nie spełniła jednej z wymaganych przesłanek do przywrócenia terminu. Jednocześnie pismem z 27 listopada 2014 r.. Dyrektor ARiMR, zawiadomił Beneficjentkę o stwierdzonych nieprawidłowościach skutkujących zwrotem części wypłaconej pomocy oraz o możliwości dokonania dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranych płatności w wysokości 3% wypłaconej kwoty pomocy, tj. 2250 zł. W dniu 8 grudnia 2014 r., Strona zwróciła się o ponowne rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia sprawozdania z realizacji biznesplanu. W dniu [...] marca 2015 r., Prezes ARiMR, postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora ARiMR z [...] listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w następstwie rozpoznania skargi A.P. na powyższe postanowienie, wyrokiem z 10 listopada 2015r. w sprawie V SA/Wa 2336/15 uchylił postanowienie Prezesa ARiMR z [...] marca 2015r. Sąd wyjaśnił, że rozstrzygnięcie organu I instancji tj. Dyrektora ARiMR z [...] listopada 2014r. dotyczy kwestii o charakterze incydentalnym, to jest wniosku o przywrócenie terminu do złożenia sprawozdania z realizacji biznesplanu. Tymczasem w uzasadnieniu swojego postanowienia Prezes ARiMR wyjaśnił Skarżącej dlaczego w jego ocenie konieczne i uzasadnione było wydanie orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranych płatności, wskazał, że brak było podstaw do odstąpienia od żądania zwrotu, wyjaśnił w jakim terminie zwrot ten na nastąpić i pouczył o możliwości wystąpienia z wnioskiem o umorzenie tejże należności ewentualnie jej rozłożenie na raty. Wobec powyższego, jak wskazał Sąd treść uzasadnienia postanowienia nie odpowiada jego sentencji. W sentencji postanowienia organ drugiej instancji wskazał, że utrzymuje w mocy postanowienie o odmowie przywrócenia terminu aby następnie w uzasadnieniu zawrzeć rozstrzygnięcie o charakterze materialnym, to jest rozstrzygnięcie o zobowiązaniu Skarżącej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności. Tak sformułowane uzasadnienie postanowienia budzi poważne wątpliwości co do zakresu rozstrzygnięcia i stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie w ocenie Sądu rozstrzygnięcie o kwestii merytorycznej, czyli o obowiązku zwrotu kwoty nienależnego świadczenia w orzeczeniu rozpoznającym zażalenie na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu kwestii stanowi w ocenie Sądu naruszenie art. 15 k.p.a. i wynikającej z niego zasady dwuinstancyjności. Powyższe naruszenie przepisów postępowania Sąd uznaje za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie organ odwoławczy został zobowiązany do uwzględnienia stanowiska zawartego w niniejszym wyroku i do rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem Skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia biznesplanu. W dalszej części uzasadnienia postanowienia Prezes ARiMR podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z § 19 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2014, poz. 201, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym, termin 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy na przedłożenie sprawozdania z realizacji biznesplanu jest terminem prawa materialnego. Znajduje to również, w ocenie Prezesa ARiMR potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2013r. sygn. akt: V SA/Wa 1016/13, wskazującym, iż wymieniony termin jest terminem materialnym, którego przekroczenie oznacza konieczność zwrotu pomocy stosownie do zapisów § 20 rozporządzenia. Zatem jest on nieprzekraczalny i niemożliwy do przywrócenia. Termin ten, co podkreślił Prezes ARiMR jest przesłanką do zastosowania sankcji w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", gdyż jego przekroczenie sprowadza się do wydania przez organ decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności. Przedmiotowy termin jest niezależny od poczynań zarówno organu jak i wnioskodawcy. Organ odwoławczy wskazał w oparciu o art. 58 k.p.a., że Strona nie zachowała należytej staranności w dbaniu o własne interesy, gdyż w sytuacji, w której Beneficjentka nie mogła osobiście złożyć wymaganych dokumentów z uwagi na chorobę dziecka, mogła skorzystać z pomocy osób trzecich w terminowym dostarczeniu do organu ww. dokumentu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła A.P. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że sprawozdanie z realizacji biznesplanu Beneficjentka przedstawiła gdy tylko ustało zagrożenie dla zdrowia jej 4-miesięcznego dziecka. Nikt, co podkreśliła nie mógł jej zastąpić ani przy opiece nad dzieckiem, ani przy kontaktach z urzędem. Wskazała również, że środki finansowe, które otrzymała od Agencji w 2011 zostały przeznaczone na założenie gospodarstwa i w tej chwili nimi nie dysponuje. Skarżąca uważa, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2013r. sygn. akt: V SA/Wa 1016/13, który organ przywołał w treści zaskarżonego postanowienia dotyczy innego przepisu prawa i sprawy o odmiennym charakterze. Pełnomocnik Prezesa ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę jest uprawniony jedynie do skontrolowania działania organu odwoławczego w zakresie obejmującym zastosowanie przepisów umożliwiających przywrócenie terminu do złożenia sprawozdania z realizacji biznesplanu w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Rozstrzygając w powyższym zakresie Sąd uznał, że organ drugiej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i zastosował właściwe przepisy prawa. Na wstępie rozważań należy dostrzec, że zarówno organ orzekający w sprawie jak i Sąd w niniejszym składzie związane są prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 listopada 2015r., sygn. akt V SA/Wa 2336/15. Jak wynika bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Powyższa regulacja przypisuje zatem wydanemu rozstrzygnięciu sądowemu znamienne skutki również na przyszłość. Z jednej bowiem strony wpływa na dalsze postępowanie administracyjne, z drugiej zaś oddziałuje również na sąd administracyjny, który nie może formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań co do dalszego postępowania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1865/11 oraz 14 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1591/11). We wskazanym wyżej orzeczeniu Sąd podkreślił, że w postanowieniu o odmowie przywrócenia terminu zawarto rozstrzygnięcie o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności zamiast rozważyć, czy postanowienie odmawiające przywrócenia terminu jest prawidłowe, a jeżeli nie to z jakich przyczyn, czym organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 oraz art. 15 k.p.a. Ponownie rozpoznając zażalenie organ odwoławczy został zobowiązany do ograniczenia się do rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem Skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia biznesplanu. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższe wskazanie zostało przez organ odwoławczy zastosowane w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z § 19 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2014, poz. 201, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym – beneficjent ma obowiązek przedłożyć w ARiMR sprawozdanie z realizacji biznesplanu sporządzone zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję – w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy okolicznością niekwestionowaną przez obie strony postępowania jest fakt, że termin na złożenie sprawozdania z realizacji biznesplanu upłynął w dniu 30 października 2014r. Podczas gdy Beneficjentka złożyła sprawozdanie w dniu 4 listopada 2014r., zatem po upływie ustawowego terminu. Przyjmując jednak – tak jak to czyni strona – że przyczyną uchybienia terminu była pilna opieka nad małym dzieckiem po zabiegu chirurgicznym, brak pomocy ze strony osób trzecich, czy też jak wskazał organ – jest to termin materialny, który nie podlega przywróceniu, to trzeba przyznać rację organowi, gdyż termin do złożenia sprawozdania z realizacji biznesplanu nie podlega przywróceniu. Termin 60 dni na złożenie sprawozdania jest terminem prawa materialnego, z kolei tylko terminy procesowe – w razie ich uchybienia – możliwe są do przywrócenia w trybie art. 58 – 60 k.p.a. Przekroczenie 60-dniowego terminu z § 19 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego, skutkuje wygaśnięciem uprawnienia lub obowiązku, a to oznacza, iż do wspomnianego terminu nie znajduje zastosowania instytucja przywrócenia terminu, o której mowa w art. 58 k.p.a., dotycząca jedynie terminów procesowych. Tym samym organ zasadnie odmówił skarżącej przywrócenia uchybionego terminu do złożenia sprawozdania. W orzecznictwie sądowym materialny charakter powyższego terminu jest powszechnie potwierdzany w orzecznictwie sądowoadministracynym (vide: wyrok WSA w Łodzi z 10 marca 2015r. w sprawie II SA/Łd 49/15, wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2015r. w sprawie II SA/Po 629/15, wyrok WSA w Warszawie z 16 października 2015r. w sprawie VIII SA/Wa 244/15, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 października 2015r. w sprawie II SA/Go 542/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skarżąca wskazuje jednak, że nie zgadza się z organem, iż termin na złożenie sprawozdania z realizacji biznesplanu jest terminem materialnoprawnym, gdyż w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ odniósł do innego wyroku V SA/Wa 1016/13, który w jej ocenie nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Udzielając odpowiedzi na tak postawiony zarzut zaznaczyć należy, że pozwala na to ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania, która powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (podobne stanowisko prezentuje linia orzecznicza sądów administracyjnych np. I SA/Go 447/15 z 3 grudnia 2015 r.; II SA/Bk 442/16 z 22 września 2016 r.; CBOSA). Skoro jak wynika z ww. orzeczenia, wskazany w treści § 19 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, 60-dniowy termin na złożenie sprawozdania ma charakter terminu prawa materialnego jako nieprzekraczalny, jest niemożliwy do przywrócenia. To organ odwoławczy zasadnie powołał się na treść tego orzeczenia w zaskarżonym postanowieniu. Tym samym w ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego – aczkolwiek zaopatrzone również w ustalenia odnoszące się okoliczności wskazanych w art. 58 k.p.a., co wobec materialnoprawnego charakteru terminu z § 19 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego, nie ma istotnego znaczenia w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia – wskazuje w sposób prawidłowy przyjęte przez organ wnioski dotyczące odmowy przywrócenia terminu, które okazały się słuszne i następnie zobligowały organ do wydania postanowienia w zaskarżonym kształcie. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada ponadto dyspozycji art. 107 § 3 kpa, w szczególności zawiera stosowne do rozstrzyganej sprawy uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z tym przepisem. W tym stanie rzeczy skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.