V SA/Wa 1025/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Marek Krawczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi G. M. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez G.M. (dalej: Skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2015 r., utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie z [...] marca 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu z [...] czerwca 2005 r. Skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów rolnych na rok 2005, w którym zadeklarował do zalesienia działkę rolną o powierzchni całkowitej 0,98 ha. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. w dniu [...] czerwca 2006 r. wydał decyzję Nr [...] o przyznaniu pomocy na zalesianie gruntów rolnych w łącznej wysokości [...] zł. W dniu [...] czerwca 2010 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu założonej uprawy leśnej, podczas której stwierdzono istniejące zalesienie jedynie na powierzchni 0,30 ha. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych. Następnie, w dniu [...] stycznia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji z [...] czerwca 2006 r. oraz odmowie przyznania płatności na zalesianie i zamknięciu programu zalesieniowego. W dniu [...] listopada 2011 r. Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych, a następnie w decyzji z [...] grudnia 2011 r., nr [...] ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w łącznej wysokości [...] zł. W dniu [...] grudnia 2011 r. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie, w dniu [...] lutego 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] stycznia 2011 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz odmowie przyznania płatności na zalesianie. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Dyrektor Oddziału stwierdził nieważność rozstrzygnięcia z [...] stycznia 2011 r. Następnie, tj. [...] sierpnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał decyzję o umorzeniu postępowania wznowionego. W dniu [...] listopada 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał decyzję nr [...] o wstrzymaniu w całości płatności na zalesianie gruntów rolnych. Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie, a w wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału w dniu [...] lutego 2013 r. wydał decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Na przedmiotową decyzję strona złożyła skargę do WSA w Kielcach, który wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Ke 308/13) oddalił skargę. W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania Dyrektor Oddziału w dniu [...] sierpnia 2014 r. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, na którą strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. WSA w Kielcach w dniu 28 stycznia 2015 r. wydał postanowienie o umorzeniu postępowania w przedmiocie wniesienia skargi na decyzję organu II instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. w dniu [...] marca 2015 r. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych w łącznej wysokości [...] zł. Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji. Dyrektor Oddziału, decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wobec powyższego Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Ke 438/15 oddalił skargę. Następnie, tj. [...] listopada 2016 r. Skarżący wniósł pismo skierowane do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w którym zwrócił się o uchylenie decyzji z [...] marca 2015 r. Wyjaśnił, że cała deklarowana powierzchnia 0,98 ha została zalesiona ale plantacja od samego początku wymierała, czego skutkiem było nieprzekształcenie zalesionych gruntów w grunty leśne. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że latem 2016 r. wystąpił do biegłego o opinię, z której wynika, że uprawa nie miała szans powodzenia. Opinia ta została złożona przez Skarżącego w dniu 24 sierpnia 2016 r. do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. w toku postępowania o umorzenie kwoty nienależnie pobranych płatności na zalesianie. Wobec powyższego Dyrektor Oddziału wezwał Skarżącego do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. W piśmie z [...] grudnia 2016 r. Skarżący wyjaśnił, że złożona w dniu 24 sierpnia 2016 r. opinia biegłego sądowego będzie podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności na zalesianie, a tryb, w którym ma ta zmiana nastąpić jest mu obojętny. Wskazał, iż nie ponosi winy za nieudane zalesienia i zastrzegł, że pismo należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania, poparty nowym dowodem w sprawie - opinią biegłego sądowego, która znajduje się w aktach sprawy. Mając na względzie powyższe Dyrektor Oddziału wezwał Skarżącego do wskazania daty w której dowiedział się okolicznościach powołanych jako podstawa wznowienia postępowania. W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. Skarżący wyjaśnił, że jego poprzednie wystąpienia stanowiły prośbę o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności na zalesianie, a o fakcie, że opinia biegłego sądowego ma znaczenie dla wznowienia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na zalesianie dowiedział się w dniu [...] grudnia 2016 r. z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2016 r., [...], która dała mu dodatkowy obraz na ww. opinię biegłego sądowego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] Dyrektor Oddziału odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z [...] maja 2015 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] marca 2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych. Na powyższe postanowienie Skarżący wniósł zażalenie. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wydanego postanowienia w pierwszej kolejności wskazano, iż wniosek Skarżącego o wznowienie postępowania oparty został na przesłankach z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Następnie, podniesiono, że stosownie do treści art. 148 § 1 Kpa termin na złożenie wniosku opartego na ww. przesłance wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jeżeli zaś podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie terminu, organ administracji władny jest do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 Kpa. Organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie Skarżący wskazuje, iż o okolicznościach określonych w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa dowiedział się w dniu [...] grudnia 2016 r., tj. w dacie doręczenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nr [...]., natomiast nową okolicznością jest opinia biegłego, datowana na dzień 19 sierpnia 2016 r. Mając zatem na uwadze, że Skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w dniu [...] listopada 2016 r., zaś o okoliczności dającej podstawę wznowienia postępowania dowiedział się [...] grudnia 2016 r. Organ stwierdził, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 148 § 1 Kpa. Prezes ARiMR podkreślił, że Skarżący najpierw złożył wniosek o wznowienie postępowania, a dopiero później (po upływie ponad miesiąca od złożenia wniosku) dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Organ wyjaśnił, iż Skarżący nie może skutecznie opierać żądania wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie okoliczności, które zostaną ujawnione dopiero w przyszłości (po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania), w następstwie przyszłych zdarzeń. Tego rodzaju przesłanka nie stanowi ani nowego dowodu, ani też nowej okoliczności faktycznej. Konstrukcja przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania wymaga by przesłanki ustawowe wznowienia istniały już w dacie wydawania postanowienia o wznowieniu, niedopuszczalne zaś jest wznawianie postępowania administracyjnego wyłącznie w celu ujawnienia przesłanek wznowieniowych. Podkreślić zatem należy, że nie można uznać za prawnie skuteczne złożenie wniosku o wznowienie postępowania opartego na przypuszczeniach, co do istnienia okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania, przed dniem ich wystąpienia. Skarżący nie zgodził się z powyższym postanowieniem i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi zakwestionował prawidłowość decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności, wskazując jednocześnie, że nie ponosi winy z tytułu nieudanego zalesiania. W odpowiedzi na skargę Organ przedstawił argumentację zawartą już uprzednio w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji/postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżone postanowienie pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w przepisie art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm; dalej k.p.a)., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Stosownie do treści art. 149 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych bądź podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Odmowa wznowienia postępowania następuje więc z przyczyn formalnych. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Miarodajnym dla rozpoczęcia biegu miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania jest moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Nie ulega wątpliwości, że to na stronie wnoszącej podanie o wznowienie postępowania spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, tak aby możliwe było ustalenie, że podanie zostało złożone z zachowaniem terminu jednego miesiąca od tej daty. W przedmiotowej sprawie Skarżący został wezwany do wskazania daty, w której dowiedział się o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania. W odpowiedzi wyjaśnił, że o okolicznościach określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dowiedział się w dniu [...] grudnia 2016 r., tj. w dacie doręczenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi znak [...], natomiast okolicznością tą jest opinia biegłego leśnictwa, datowana na dzień [...] sierpnia 2016 r., a także nowy jej obraz, uzyskany przez Skarżącego wskutek doręczenia w dniu [...] grudnia 2016 r. ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W ocenie Sądu należy przyznać rację orzekającym w sprawie Organom, iż fakt, że Skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w dniu [...] listopada 2016 r. zaś o okoliczności dającej podstawę do wznowienia postępowania dowiedział się [...] grudnia 2016 r. powoduje, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Z treści ww. przepisu wynika bowiem bezsprzecznie, iż podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Tymczasem skoro Skarżący złożył stosowne podanie w dniu [...] listopada 2016 r., zaś wiedzę o podstawie do jego złożenia (nowy pogląd na opinię biegłego) uzyskał dopiero w dniu [...] grudnia 2016 r. (data doręczenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi), to z powyższego wynika, iż wniosek ten został złożony na podstawie okoliczności, które miały zostać ujawnione dopiero w przyszłości (po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania), w następstwie przyszłych zdarzeń. Niedopuszczalne jest natomiast – jak słusznie zauważył Organ – złożenie wniosku o wznowienie postępowania opartego jedynie na przypuszczeniach, co do możliwości ewentualnego pojawienia się okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania ale jeszcze przed dniem ich wystąpienia. Niedopuszczalnym jest również wznawianie postępowania administracyjnego wyłącznie w celu ujawnienia przesłanek wznowieniowych. Skoro zatem o okolicznościach uzasadniających – zdaniem Skarżącego – wznowienie postępowania, Skarżący dowiedział się już po złożeniu wniosku, to Organ słusznie przyjął, że nie został zachowany warunek, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Organ była zatem zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Jednocześnie, mając na uwadze zarzuty skargi wyjaśnić należy, że nie dotyczą one zaskarżonego postanowienia lecz kwestionują zasadność wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Tymczasem decyzja ta była już przedmiotem oceny sądu, który w wyroku z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Ke 438/15 skargę oddalił. Natomiast w niniejszym postępowaniu, weryfikacji podlegało postanowienie z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, które to postanowienie nie narusza prawa. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.