V SA/Wa 103/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Ministra Finansów z dnia ... listopada 2010 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego; 1. Oddala skargę; 2. Zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adwokata ..., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę ... w tym tytułem wynagrodzenia kwotę ... i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę ... Naczelnik Urzędu Skarbowego Ł. – P., jako organ egzekucyjny, prowadzi w stosunku do zobowiązanego – J. J., zwanego dalej Skarżącym, postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł., które zostały doręczone w/w w dniu [...] lipca 2004 r. oraz w dniu [...] marca 2007 r. W związku z tym organ egzekucyjny dokonał szeregu zajęć egzekucyjnych: zawiadomieniem z dnia [...] marca 2007 r. zajęto wynagrodzenie za pracę, zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. zajęto nadpłatę z podatku dochodowego od osób fizycznych za 2006 r., a zawiadomieniem z dnia [...] maja 2008 r. zajęto nadpłatę za 2007 r. Dnia [...] marca 2008 r. organ egzekucyjny zajął samochód osobowy marki O.V. 2.0 KAT o nr rej. [...], zaś zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2009 r. dokonano zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. zobowiązany zwrócił się do Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. ze skargą na zajęcia prawa majątkowego i żądaniem uchylenia zajęcia oraz wnioskiem o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozstrzygnięcia skargi na ostateczną decyzję Prezesa ZUS w Ł. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. oddalił skargę jako nieuzasadnioną. Postanowienie to zostało zaskarżone do Ministra Finansów, który rozstrzygnięciem z dnia [...] maja 2010 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dyrektor Izby Skarbowej w Ł., po uprzednim wypełnieniu zaleceń przekazanych przez Ministra Finansów, po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte pismem Skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, iż wniosek zobowiązanego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. skargi na decyzję Prezesa ZUS stał się bezprzedmiotowy, gdyż Sąd wydał w tej sprawie wyrok dnia [...] października 2009 r. o sygn. [...]. Postanowienie doręczono Skarżącemu dnia [...] sierpnia 2010 r. Skarżący, będąc niezadowolony z wydanego rozstrzygnięcia, pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. wniósł do Ministra Finansów zażalenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zażądał zobowiązania organu I instancji do rozpatrzenia sprawy zgodnie ze wskazaniami Ministra Finansów zawartymi w decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu złożonego postanowienia Skarżący wskazał, iż brak jest podstaw do zastosowania art. 105 kpa, gdyż nie zachodzą ku temu żadne przesłanki, a także zakwestionował formę wydanego rozstrzygnięcia, gdyż jego zdaniem w sprawie bezprzedmiotowości winna być wydana decyzja, a nie postanowienie. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. J. J. niezadowolony z podjętego rozstrzygnięcia pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. (nadanym w placówce pocztowej dnia [...] grudnia 2010 r.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia pierwszej i drugiej instancji, zarzucił naruszenie art. 28 ust. 3b ustawy z dnia 31.07.2003 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Spraw Socjalnych z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne poprzez złą interpretację. W motywach zwrócono uwagę, że Skarżący zwracał się do Prezesa ZUS o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne w oparciu o jego uprawnienia wynikające z przepisów szczególnych art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003 roku, przedstawiając równocześnie stosowne zaświadczenia i dokumentując konkretnymi dowodami podstawy do zastosowania powołanych przepisów; w szczególności w zakresie uporczywego nieprzyznawania przez ZUS prawa do świadczenia rentowego (dokumentacja w aktach sprawy [...]). Oddalenie skargi przez WSA w Ł. spowodowało kontynuowanie prowadzonej egzekucji na rzecz ZUS z tytułu nie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Skarżący wreszcie podniósł, że przyczyną nieopłacenia składek na ubezpieczenie społeczne była ciężka choroba i niemożliwość (w tym czasie) zawieszenia działalności gospodarczej, którą wówczas wykonywał. Uważa za niezgodne z prawem działanie ZUS w postaci egzekucji należności za lata 1999 – 2007 oraz dalsze naliczanie odsetek. W związku z tym pismem z dnia [...] marca 2009 roku Skarżący zwrócił się do Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. ze skargą na zajęcie praw majątkowych i wniósł o uchylenie zajęć i wstrzymanie egzekucji do czasu rozstrzygnięcia skargi na ostateczną decyzję Prezesa ZUS złożonej do WSA w Ł. Następnie Skarżący przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie, a także przed WSA w Ł. Wskazał, że tak we wniosku o umorzenie przedmiotowych należności ZUS, jak i w odwołaniu od decyzji odmawiającej prawa do takiego umorzenia, udowodnił niezbicie, że nie jest w stanie pokryć tych należności, gdyż ich zapłata pozbawiłaby jego oraz rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Wykazane zostało również, że cierpi na przewlekłą chorobę (bo jak można inaczej nazwać dwa przebyte w krótkim czasie udary mózgu), której skutki odczuwa do dzisiaj i które są podstawą orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy. Podniósł także, że ZUS w swoich decyzjach stwierdza między innymi, że jest w stanie zapłacić należności, gdyż uzyskał prawo do renty chorobowej z powodu całkowitej niezdolności do pracy (po czterech latach walki o tę rentę). W tej sytuacji jeśli ZUS zapłaci Skarżącemu należności z tytułu faktycznie należnej renty za okres ostatnich 4 lat, to gotów jest jednorazowo uregulować roszczenie ZUS z tytułu zaległych składek. Poza tym zarzucił ZUS-owi "fałszowanie treści przepisów prawa", albowiem art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi wyraźnie: Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady umarzania, o których mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych." Skarżący wreszcie podniósł, iż prawidłowo udokumentował sytuację finansową i rodzinną, a przede wszystkim fakt, że w przypadku egzekwowania należności na rzecz ZUS pozbawiony zostanie możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb własnych i rodziny. Podniósł również, że "zgodnie z ostatnim orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego prawa ZUS zostały zrównane z prawami ubezpieczonych i okres przedawnienia roszczeń względem ubezpieczonych wynosi 5 lat, a nie jak chce ZUS wieczność, a roszczenia ZUS dotyczą lat 1999 – 2007." W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrole działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje – w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych – kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem – co do zasady – zastępować organu administracji publicznej i rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście – stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. – należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością, automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy – w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm – rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając treść zarzutów skargi wskazać należy, iż w sprawie pierwszoplanowe znaczenie ma oświadczenie Skarżącego złożone na k. 81 akt administracyjnych: "W odpowiedzi na wezwanie Pana Dyrektora z dnia [...].06.2010 r., które otrzymałem w dniu [...].06.2010 r. niniejszym wyjaśniam, że zgodnie z treścią mojej skargi moją intencją było wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika USk Ł. – P. do czasu rozstrzygnięcia skargi na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...].09.2009 r. Powyższa skarga jest w trakcie rozpatrywania przez WSA w Ł. pod sygn. [...]." Z jego treści wynika istota żądania Skarżącego, a także wypływają z tego dokumentu stosowne konsekwencje, o których niżej. V. Wydając postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r., Minister Finansów trafnie wskazał, iż materialnoprawną podstawą przedmiotowego rozstrzygnięcia jest art. 105 § 1 k.p.a. W treści uzasadnienia Organ powołał przepisy art. 23 § 6 i § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwana dalej u.p.e.a.) podkreślając, iż organy sprawujące nadzór mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ z tym zastrzeżeniem, iż egzekucja należności pieniężnych, dla których nie są właściwe urzędy skarbowe, może być wstrzymana wyłącznie za zgodą wierzyciela. W niniejszym postępowaniu wierzycielem jest ZUS, a więc do wstrzymania postępowania egzekucyjnego niezbędna była jego zgoda. W dalszej części Minister Finansów trafnie też powołał art. 18 u.p.e.a., który stanowi, iż w sprawach nieuregulowanych w u.p.e.a. odpowiednio mają zastosowanie przepisy k.p.a. i na tej podstawie w niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 105 § 1, który stanowi, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. albo gdy w ogóle nie istniał. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego można mieć zatem do czynienia wówczas, gdy strona składa wniosek dotyczący sprawy, która się nie toczy (która nie została jeszcze wszczęta, bądź już jest zakończona) albo sprawy, która wprawdzie się toczyła, ale już została zakończona. Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Wniosek Skarżącego w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego został złożony [...] marca 2009 r. We wniosku tym Skarżący żądał wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia przez WSA skargi na decyzję Prezesa ZUS. WSA w Ł. wyrokiem z dnia [...] października 2009 r., sygn. [...] oddalił skargę J. J. W związku z powyższym o bezprzedmiotowości tego postępowania zdecydowała data rozstrzygnięcia postępowania sądowego przez Sąd. Skoro strona wnioskowała o wstrzymanie postępowania do czasu rozpatrzenia jej skargi, a ta została rozpatrzona i został wydany w tej sprawie wyrok, to brak jest podstaw, aby po tej dacie rozstrzygać sprawę merytorycznie i orzekać o wstrzymaniu bądź odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Nie istniał już bowiem przedmiot rozstrzygnięcia, do którego odwoływał się zobowiązany. VI. Należy także podkreślić, iż nie jest zasadny zarzut wydania postanowienia w sprawie bezprzedmiotowości zamiast decyzji. Zgodnie bowiem z art. 17 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym wszelkie rozstrzygnięcia organy egzekucyjne i nadzoru wydają w formie postanowień. Powyższy przepis stanowi lex specialis w stosunku do uregulowania zawartego w art. 105 § 1 k.p.a., stąd podniesiony przez stronę zarzut zastosowania błędnej formy orzeczenia jest chybiony. VII. Ustosunkowując się zaś do żądań Skarżącego dotyczących umorzenia zaległości dotyczących składek na ubezpieczenie społeczne, jak również naruszenia przepisów powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Gospodarki, Sąd podkreśla, iż wykraczają one poza ramy tego postępowania i jako nie dotyczące postępowania o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie mogą być rozpatrywane w tym trybie. O ile Skarżący chce skorzystać ponownie – w związku ze zmianą stanu faktycznego – z instytucji umorzenia należności winien ponownie zwrócić się ze stosownym wnioskiem do ZUS. Może wówczas powołać się na wskazane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. W tym postępowaniu ani kwestia umorzenia należności, ani też ocena wyroku Trybunału – w kontekście podjętych rozstrzygnięć – nie może być brana pod uwagę. VIII. Mając na uwadze treść art. 151 i 250 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.