V SA/Wa 1033/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia .... kwietnia 2019 r. nr w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia .... września 2016 r. znak: w zakresie dotyczącym nakazu zwrotu nienależnie pobranych środków za okresy sprawozdawcze od maja 2011 r. do listopada 2013 r. oraz w tym samym zakresie uchyla poprzedzającą ją decyzję; 2. umarza postępowanie administracyjne w zakresie dotyczącym określenia zwrotu środków przekazanych A. P. tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze od maja 2011 r. do listopada 2013 r.; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz A. P. kwotę 400 zł (słownie: czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej – "Minister", "organ odwoławczy") z [...] kwietnia 2019 r., o numerze [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej – "Prezes Zarządu PFRON", "organ I instancji") z [...] września 2016 r., nr [...] , nakazująca A. P. (dalej – "Skarżący", "Strona") zwrot środków PFRON przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okres: maj 2011 r. – luty 2014 r., w kwocie 11 071, 75 zł. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. Decyzją z [...] września 2016 r., nr [...] Prezes Zarządu PFRON nakazał Skarżącemu zwrot środków PFRON przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy od maja 2011 r. do lutego 2014 r. w łącznej kwocie 11 071, 75 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że w piśmie z 19 maja 2014 r. oraz z 14 lipca 2014 r. Prezes Zarządu PFRON zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w W. z zapytaniem czy Skarżący terminowo i w całości opłacił obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za miesiące od maja 2011 r. do lutego 2014 r. oraz jaki jest obowiązujący płatnika termin płatności składek wg deklaracji DRA. W odpowiedzi na powyższe, w pismach z 6 sierpnia 2014 r. oraz z 20 października 2014 r. ZUS wyjaśnił, że Strona nie podlegała ubezpieczeniom emerytalno-rentowym została natomiast zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Prezes Zarządu PFRON wskazał, że wobec treści powyższych wyjaśnień, w piśmie z 24 lipca 2015 r. Skarżący został wezwany do zwrotu kwoty 11 071, 75 zł pobranej nienależnie tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okres od maja 2011 r. do lutego 2014 r. W odpowiedzi Strona poinformowała, że składki na ubezpieczenia społeczne za ww. miesiące zostały opłacone w całości i w terminie. Skarżący podał, że płatnikami składek byli T. A. – w okresie od 1 sierpnia 2010 r. do 31 stycznia 2013 r. oraz L. Sp. z o.o. – w okresie od 31 stycznia 2013 r. do 12 czerwca 2015 r. Odnosząc się do podniesionych przez Skarżącego okoliczności organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 511, ze zm.), dalej – "ustawa o rehabilitacji" Fundusz refunduje osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe do wysokości odpowiadającej wysokości składki, której podstawą wymiaru jest kwota określona w art. 18 ust. 8 oraz w art. 18a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, z zastrzeżeniem ust. 1a, pod warunkiem opłacenia tych składek w całości przed dniem złożenia wniosku. Organ stwierdził, że w okresie od maja 2011 r. do lutego 2014 r. Strona spełniała warunki do zwolnienia z opłat na ubezpieczenia społeczne z tytułu zatrudnienia u innych pracodawców i nie odprowadzała składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Jednocześnie wyjaśniono, że składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe odprowadzone za Skarżącego przez innych płatników składek nie podlegają refundacji przez PFRON na podstawie art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji. W konkluzji organ I instancji uznał, że Strona nienależnie pobrała środki z tytułu refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za ww. okresy. Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezesa Zarządu PFRON z [...] września 2016 r. Minister wyjaśnił, że warunkiem otrzymania refundacji składek na ubezpieczenia społeczne jest w pierwszej kolejności sam fakt ponoszenia tych składek. Zaznaczono, że niemożliwa jest refundacja obciążeń finansowych, których wcześniej nie poniesiono. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Strona nie ponosiła ciężarów związanych z opłacaniem składek. Zaznaczono, że bez znaczenia jest fakt, iż Skarżący prowadzi działalność gospodarczą, posiada orzeczenie o niepełnosprawności oraz obowiązkowe składki na ubezpieczenia społeczne są odprowadzane w całości i w terminie. Istotnym jest bowiem aby sama strona, nie inny podmiot, ponosiła koszty ww. obciążeń finansowych. Podkreślono, że składki za Stronę opłacane były przez podmioty, na rzecz których Strona świadczyła pracę na podstawie umowy o pracę, zaś refundacja składek poniesionych nie przez Stronę, a przez inne podmioty jest nienależna. Odnosząc się do zawartego w piśmie z 22 kwietnia 2016 r. wniosku Skarżącego o interpretację przepisu art. 25 a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji Minister wyjaśnił, że decyzję nakazującą zwrot środków PFRON należy uznać za interpretację negatywną dla Strony, zaś wydanie osobnej decyzji interpretacyjnej w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy należy uznać nie tylko za niemającą podstaw prawnych, ale i za bezcelową, gdyż interpretacja dotyczy stanu hipotetycznego, a nie badanego w trakcie postępowania administracyjnego stanu faktycznego. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Ministra z z [...] kwietnia 2019 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania: art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.), dalej – "k.p.a.". Ponadto zarzucił błędną wykładnię art. 66 ust. 1 ustawy 27 sierpnia 1997 roku ustawy o rehabilitacji, będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Podniósł, że organ nie zweryfikował zebranych w sprawie dowodów i nie zadbał o racjonalność przyznawania i wydatkowania środków publicznych, czym naruszył dyscyplinę finansów publicznych. Skarżący zaznaczył, że organ nie weryfikował danych zawartych we wnioskach o refundację mimo, że Skarżący informował, że jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę i jest zwolniony z opłacania składek. Ponadto organ nigdy nie poinformował Skarżącego jaka może być sytuacja prawna Strony w przypadku wydania decyzji w oparciu o dane, które są niepełne bądź nieprawdziwe. Zarzucił, że Prezes Zarządu PEFRON dopiero po trzech latach od wydania decyzji o refundacji kosztów z tytułu składek, zwrócił się z pytaniem, czy Skarżący płaci składki. Ponadto od pierwszej czynności w sprawie do wydania decyzji upłynęło dwa lata i siedem miesięcy, pomimo że organ powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W pismach procesowych z 27 czerwca 2019 r. oraz z 4 września 2019 r. Skarżący ponownie podniósł, że składając wnioski o refundację informował PFRON, iż składki na ubezpieczenia społeczne uiszcza za niego pracodawca. Mimo tego PFRON nie kwestionował składanych dokumentów i nie dostrzegał żadnych nieprawidłowości. Wnioski zostały poddane kontroli dopiero po kilku latach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ww. ustawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 25a ust. 1 pkt 1 i art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zastosowanie w sprawie znajdują przepisy prawa materialnego obowiązujące w datach złożenia wniosków o wypłatę refundacji. Zgodnie z art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji (tekst jednolity Dz.U. z 2011 r. nr 127 poz. 721), Fundusz refunduje osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe do wysokości odpowiadającej wysokości składki, której podstawą wymiaru jest kwota określona w art. 18 ust. 8 oraz w art. 18a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585) – pod warunkiem terminowego opłacenia tych składek w całości. Ustawa o rehabilitacji nie definiuje w sposób szczególny pojęcia refundowania, a na gruncie języka polskiego wyraz ten jest określeniem działania polegającego na zwrocie komuś poniesionych kosztów. Już zatem z wykładni językowej analizowanego przepisu wynika, że podstawowym warunkiem refundacji osobie niepełnosprawnej, prowadzącej działalność gospodarczą, składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, jest wydatkowanie przez tę osobę środków na opłacenie tych składek. Taką interpretację wzmacnia użyte w przepisie sformułowanie warunku terminowego opłacenia tych składek w całości. Zatem w myśl art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, refundacji podlegają tylko te składki na ubezpieczenie społeczne, które zostały rzeczywiście opłacone przez niepełnosprawnego przedsiębiorcę. Zgodnie z art. 25d ust. 1 ustawy o rehabilitacji Prezes Zarządu Funduszu może przeprowadzić kontrole wnioskodawcy w zakresie refundacji składek na ubezpieczenie społeczne. W przypadku stwierdzenia w wyniku kontroli nieprawidłowości, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję nakazującą zwrot wypłaconej refundacji składek na ubezpieczenie społeczne w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. W art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawarto uzupełnienie regulacji zwrotu środków Funduszu (wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych w nadmiernej wysokości lub ustalonych w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości) stanowiąc, że podlegają one zwrotowi w kwocie określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Z niekwestionowanych w sprawie okoliczności faktycznych wynika, że Skarżący złożył wnioski o wypłatę refundacji składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe dla osoby niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą, za miesiące od maja 2011 r. do lutego 2014 r., pomimo że składek tych w rzeczywistości nie opłacił. Tym samym nie zaistniała przesłanka opłacenia składek, warunkująca wypłatę refundacji na podstawie art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji. Co do zasady, zgodnie z art. 25d ust. 1 ustawy o rehabilitacji, Prezes Zarządu PFRON był więc zobligowany do wydania decyzji nakazującej zwrot nieprawidłowo wypłaconej refundacji. Zaskarżona decyzja jest natomiast nieprawidłowa w części dotyczącej nakazania zwrotu środków PFRON przekazanych tytułem refundacji za okresy sprawozdawcze od maja 2011 r. do grudnia 2013 r. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077; dalej jako "u.f.p."). Z treści art. 60 u.f.p. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 659) wynika, że ma on zastosowanie również do przychodów państwowych funduszy celowych. W art. 60 pkt 1-8 u.f.p. wskazano, iż środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie; 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; 6) należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności; 6a) należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe; 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Powyższe wyliczenie ma charakter przykładowy, o czym świadczy termin "w szczególności", dlatego także środki przekazane stronie na podstawie art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, których zwrot nakazał Prezes Zarządu PFRON na mocy art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, stanowią środki publiczne jako niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (o których mowa w art. 60 pkt 1-8 ustawy o finansach publicznych). W konsekwencji, w sprawie znajduje zastosowanie art. 67 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Należy zatem odpowiednio zastosować, w zakresie ustalenia terminu przedawnienia przedmiotowych należności, znajdujący się w dziale III Ordynacji podatkowej art. 70 § 1, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 376/19). W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że odpowiednie stosowanie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej polega na przyjęciu, że początkiem biegu 5-letniego okresu przedawnienia jest koniec roku kalendarzowego, w którym strona uzyskała refundację. Dniem przyznania pomocy niezgodnej z prawem jest dzień faktycznej wypłaty pomocy, gdyż strona uzyskuje rzeczywistą korzyść majątkową w momencie otrzymania środków Funduszu, a nie w momencie złożenia wniosku o dofinansowanie. Rozpoznawana sprawa dotyczy zwrotu środków wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za okresy od maja 2011 r. do lutego 2014 r. Natomiast termin dochodzenia roszczenia w zakresie w zakresie refundacji składek na ubezpieczenie społeczne w zakresie środków wypłaconych w okresie od czerwca 2011 r. do grudnia 2013 r. upłynął 31 grudnia 2018 r. (tj. 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym stronie wypłacono refundacje). Ponieważ w dacie orzekania przez organ odwoławczy, tj. [...] kwietnia 2019 r. upłynął wskazany w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej pięcioletni okres przedawnienia dochodzenia roszczeń, postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków PFRON przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze od maja 2011 r. do listopada 2013 r. podlega umorzeniu. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W pozostałej części sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis sądowy w wysokości 400 zł, orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.