V SA/Wa 1034/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie na rzecz K. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K.W. (dalej: Skarżący lub Strona) jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy lub organ II instancji) z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Kierownik ARiMR lub organ I instancji) z [...] kwietnia 2018 r. Nr [...] w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ONW na rok 2017. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] kwietnia 2017 r. K.W. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2017 r. wraz z załącznikami graficznymi. We wniosku zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych wynoszących 11,34 ha na obszarze położonym w strefie nizinnej II do przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). W dniach od 23 do 29 sierpnia 2017 r. w gospodarstwie Strony przeprowadzona została kontrola FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Podczas kontroli i oględzin działek rolnych stwierdzono nieprawidłowości dotyczące działek rolnych: D powierzchnia stwierdzona wyniosła 1,23 ha (zgodnie z deklaracją), jednakże stwierdzono kod nieprawidłowości DR50 - granice uprawy wykraczały poza granice działki referencyjnej, G powierzchnia stwierdzona wyniosła 5,31 ha (zgodnie z deklaracją), jednakże stwierdzono kod nieprawidłowości DR50 - granice uprawy wykraczały poza granice działki referencyjnej. Skarżący złożył zastrzeżenia do wyników z kontroli, na które pismem z 2 lutego 2018 r. wykonawca kontroli [...] Sp. z o.o. w S. udzielił odpowiedzi i podtrzymał wyniki kontroli w terenie. W dniu [...] kwietnia 2018 r. Kierownik ARiMR wydał decyzję, którą to przyznał płatność ONW w wysokości 2.739,66 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 108,90 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż łączna powierzchnia stwierdzona kwalifikująca się do przyznania płatności wyniosła 10,79 ha. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji. Organ odwoławczy dokonał analizy wydanego rozstrzygnięcia, ponownej kontroli wniosku, przeprowadził weryfikację raportu z czynności kontrolnych, w tym dokumentacji fotograficznej, a także obrazu ortofotomapy. Następnie dokonał analizy odwołania i uznał, iż powierzchnia uprawniona do przyznania płatności została ustalona prawidłowo przez Kierownika ARiMR. Zdaniem organu odwoławczego materiał zgromadzony podczas weryfikacji w terenie był bezsporny. Zauważył, iż podczas kontroli na miejscu dokonano pomiaru m.in. działki rolnej G zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] . W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych zmierzono obszar kwalifikujący się do płatności i stwierdzono powierzchnię równą zadeklarowanej, tj. 5,31 ha. Jednakże, co istotne w sprawie, stwierdzono że część uprawy wykraczała poza granice zadeklarowanej działki ewidencyjnej nr [...] , dlatego w raporcie nałożono kod nieprawidłowości DR50. Z analizy ortofotomapy dostępnej w systemie oraz szkicu terenowego wynikało, że uprawa znajdowała się częściowo na niezadeklarowanych we wniosku działkach ewidencyjnych nr [...] , [...] , [...] /[...] i [...] /[...] . Na działce ewidencyjnej nr [...] wskazanej we wniosku na rok 2017 powierzchnia uprawy wyniosła 4,78 ha. Odnosząc się do zarzutów Strony dotyczących powierzchni działki rolnej stwierdzonej przez organ I instancji Dyrektor ARiMR zauważył, że pomimo stwierdzenia podczas kontroli na miejscu powierzchni działki rolnej G jako 5,31 ha, to stwierdzono równocześnie, że granice uprawy wykraczały poza granice działki referencyjnej nr [...] , na której rolnik zadeklarował tę działkę rolną. Zastosowany kod nieprawidłowości DR50 oraz szkic terenowy wykonany podczas kontroli wskazały na powyższą nieprawidłowość. Dlatego organ I instancji podczas kontroli administracyjnej wziął pod uwagę obraz ortofotomapy i dokonał pomiaru granic działki rolnej G jedynie w granicach zadeklarowanej działki ewidencyjnej nr [...] . Stwierdził, że obszar działki rolnej G w granicach działki ewidencyjnej nr [...] wynosi 4,78 ha i taką powierzchnię wziął pod uwagę przy naliczaniu płatności. Dyrektor ARiMR dokonując ponownej analizy sprawy pod kątem kwalifikowalności powierzchni do przyznania płatności stwierdził, że Skarżący zgłosił działki rolne na konkretnych działkach ewidencyjnych, w związku z tym płatność mogła zostać przyznana do powierzchni znajdujących się jedynie w granicach tych działek ewidencyjnych. Ponadto deklaracja rolnika na załączniku graficznym potwierdziła prowadzenie uprawy (działka G) jedynie na działce ewidencyjnej nr [...] . Skarżący nie zaznaczył na załączniku graficznym uprawy na działkach o nr [...] , [...] , [...] /[...] , ani też na działce nr [...] /[...] , a także nie wnioskował o płatność do ich powierzchni. W przypadku działki rolnej D o powierzchni deklarowanej 1,23 ha organ odwoławczy zauważył, iż w ramach zadeklarowanej działki ewidencyjnej nr 642 stwierdzono jedynie 1,21 ha, ponieważ również w przypadku tej działki uprawa wykraczała poza jej granice ewidencyjnej. Potwierdził to zarówno obraz ortofotomapy, jak również materiał zgromadzony w trakcie kontroli na miejscu, tj. szkic terenowy oraz zdjęcia fotograficzne. Organ odwoławczy potwierdził poprawność wykonanego pomiaru. Pismem z 7 czerwca 2018 r. Skarżący złożył skargę na decyzję Dyrektora ARiMR z [...] maja 2018 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił: naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 140 kpa poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji, pomimo naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. nie zapewnienia Stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania, naruszenie art. 79 § 1 kpa poprzez dopuszczenie do przeprowadzenia dowodu w postępowaniu bez zapewnienia Stronom możliwości udziału w jego przeprowadzeniu, rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie spornego materiału dowodowego oraz pominięcie istotnego w sprawie dowodu w postaci przedstawionego przez Stronę wypisu z ewidencji gruntów potwierdzającego niespójność w przeprowadzonych dowodach, orzekanie w sprawie na podstawie błędnych ustaleń faktycznych W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne dokonują kontroli legalności działań administracji publicznej zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a.") poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na podstawie art. 134 p.p.s.a. w postępowaniu sądowo - administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, a które to naruszenia związane są z materią zaskarżonych decyzji. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów podatkowych w zaskarżonej sprawie, a z drugiej przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego (zakaz reformationis in peius). Z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. Przede wszystkim należy zauważyć, iż organ odwoławczy w niewystarczający sposób odniósł się do stanowiska Skarżącego, iż w identycznej sytuacji jaka miała miejsce w 2011 r. w toku przeprowadzonych wówczas oględzin zostały wykryte rozbieżności w zakresie deklarowanych powierzchni, a powierzchni stwierdzonych jednak te różnice wnosiły niespełna 7 arów. Sąd przypomina w tym miejscu, że łączna powierzchnia wykluczona z płatności w rozpatrywanej sprawie (na rok 2017) wyniosła 0,55 ha. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 11,34 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 10,79 ha. Należy podkreślić, iż w toku postępowania sądowego Skarżący przedstawił decyzje dotyczące płatności na rok 2018 gdzie wskazano, iż łączna powierzchnia obszaru wykluczona z płatności 0,02 ha. Sąd zauważa, iż powierzchnia deklarowana przez Skarżącego działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła również 11,34 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona przez organ administracji w toku prowadzonego postępowania na rok 2018 wynosiła 11,32 ha. W ocenie Sądu, organ administracji powinien podjąć próbę wyjaśnienia Skarżącemu skąd biorą się tak znaczne różnice stwierdzane w trakcie kontroli na miejscu ze stanem faktycznym w różnych latach. Sąd rozumie, iż ze względu na specyfikę postępowań o przyznanie płatności na poszczególne lata mogą występować różnice ujawniane dopiero w trakcie kontroli. Jednakże w sytuacji kiedy, tak jak w rozpatrywanej sprawie rolnik nie był obecny w czasie kontroli na miejscu i złożył zastrzeżenia co do jej przeprowadzenia, to wydaje się, że wyjaśnienie powyższych kwestii jest istotne. Tym bardziej, iż Skarżący podnosi, iż sposób użytkowania działki nie zmieniał się przez lata. Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Strona nie może być zdana w tym zakresie na swoje domysły. Organ administracji powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Sąd przy tym zauważa, iż zgodnie z regulacją zawartą w art. 24 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 227 Z 31.07.2014 r., str. 69, z późn. zm.), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację: - poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy; wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; - zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; - przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Należy zauważyć, że zapowiedzenie kontroli jest uzależnione od rodzaju przeprowadzanej kontroli oraz od faktu, czy nie zagraża ono celowi kontroli. Rolnik jest powiadamiany o kontroli wówczas, gdy jego obecność jest niezbędna do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli. W gospodarstwie Skarżącego przeprowadzono kontrolę metodą inspekcji terenowej w zakresie kwalifikowalności powierzchni w ramach płatności bezpośrednich i ONW. Kontrole w zakresie kwalifikowalności powierzchni ograniczają się jedynie do ustalenia powierzchni działek rolnych i weryfikacji grupy upraw na działce rolnej. Obecność rolnika do weryfikacji gruntów wskazanych we wniosku nie jest niezbędna. Niemniej jednak, zdaniem Sądu w tej sprawie, organ odwoławczy powinien ponownie przeanalizować materiały z kontroli miejscu, porównując je z kontrolami z lat poprzednich i danymi z kontroli za rok 2018, będącymi już na dzień rozprawy w posiadaniu organu. Zdaniem bowiem składu orzekającego, uznanie przez organ odwoławczy, że kontrola na miejscu wykonana u beneficjenta odzwierciedla stan faktyczny jest co najmniej przedwczesne. Ponowne ustalenia poczynione w tym zakresie powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, jak tego wymaga art. 107 § 3 kpa. Spełnienie tych wymogów stwarza procesową gwarancję prawidłowości rozstrzygnięcia administracyjnego. W powyższym świetle uznać trzeba, że w sprawie zostały naruszone przepisy prawa procesowego, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie stanu faktycznego w oparciu o wyniki kontroli na miejscu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że określona art. 8 kpa zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom, bowiem "obywatel ma być przekonany a nie pokonany" (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt II GSK 90/07). Zasada ta ma zastosowanie także w sprawach płatności na rzecz rolników. Jej przestrzeganie jest szczególnie istotne w sytuacjach, kiedy organ uznaje, że obszar zgłoszony do pomocy jest niezgodny z rzeczywistą powierzchnią uprawnioną do płatności i odmawia z tego tytułu płatności. Reasumując Sąd uznał, że wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni poczynione wyżej rozważania, co znajdzie swoje odzwierciedlenie w prawidłowo, tj., zgodnie z art. 107 ust. 3 kpa uzasadnionym rozstrzygnięciu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej ustawy