V SA/Wa 1035/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013r. sprawy ze skargi Gminy N. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa; 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Gminy N. kwotę 2000 zł (dwa tysiące złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. 1. Decyzją z dnia [...].07.2012 r. Wojewoda M. – stosownie do treści art. 150 pkt 5 i 169 ust. 6 stawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) – dalej "ustawa", art. 104 k.p.a. oraz umowy dotacyjnej z dnia 14.11.2011 r. zawartej przez Gminę N. reprezentowanej przez Burmistrza z Wojewodą M. – określił kwotę dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu w wysokości 148.228 PLN, jako że nie została wykorzystana do końca roku budżetowego 2011 r., w którym została udzielona (wraz ze stosownymi odsetkami liczonymi od 16.01.2011 r.). W motywach zwrócono uwagę, że zadania objęte umową dotacyjną zostały wykonane do dnia 15.11.2011 r., tj. zgodnie z zapisami § 2. Środki na ten cel zostały przekazane na rachunek bankowy Gminy [...].12.2011 r., a więc po terminie wynikających z zapisów § 6 umowy. W tej więc – w zakresie zwrotu dotacji – ma zastosowanie § 8 umowy, na podstawie którego Gmina N. miała trzy dni na wykorzystanie środków pochodzących z budżetu państwa na uregulowanie zobowiązań w 2011 r. W dalszej części uzasadnienia zwrócono uwagę, że jeżeli Gmina N. w dniu [...].12.2011 r. nie mogła uregulować należności, to mogła to uczynić dnia następnego, co byłoby zgodne z zapisem § 8 umowy i skutkowałoby wykorzystaniem środków pochodzących z budżetu państwa w 2011 r. Dodano też, że wszyscy beneficjenci dotacji są zobowiązani do przestrzegania wydatkowania środków budżetowych, a po upływie terminu nie ma podstaw do dokonania z dotacji wydatku, gdyż środki publiczne stanowiące dotację celową nie pozostają już w dyspozycji jednostki, która je otrzymała. Oznacza to, że skarżącą Gminę obowiązuje również stosowanie zasady roczności budżetu zarówno w odniesieniu do gospodarowania środkami w postaci dotacji, jak również własnymi. Przyjęto: "Gmina N. miała obowiązek wykorzystania do dnia [...].12.2011 r. kwoty środków przyznanej dotacji z budżetu państwa na sfinansowanie zobowiązań wynikających z faktur wystawionych przez wykonawcę za wykonanie zadań związanych z usuwaniem skutków powodzi". Kwota 148.228 PLN została wydatkowana [...].01.2012 r., co pozostaje w sprzeczności z § 2 i 8 umowy; w konsekwencji należało uznać, że dotacja celowa nie została wykorzystana w 2011 r. 2. W efekcie wniesionego odwołania Minister Finansów decyzją z dnia [...].01.2013 r. – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 ust. 3 pkt 1, art. 169 ust. 6 w zw. z art. 150 pkt 3 i 5 oraz art. 67 cyt. ustawy w zw. z art. 53 § 4 ustawy z dnia 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia wynika, że Organ II instancji podzielił całość argumentacji, całość wywodów Wojewody M. (jako, że je wyżej obszernie zrelacjonowano nie ma potrzeby ich ponownego przytaczania). 3. Skargę na powyższą decyzję wniósł Burmistrz Gminy N. wnosząc o uchylenie obu decyzji, przy czym aktowi administracyjnemu I instancji zarzucił wydanie bez podstawy prawnej, a II instancji obrazę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W motywach zwrócono uwagę, że zaistniała sytuacja była efektem zbyt późnego przelewu dotacji, albowiem "nawet zachowanie umownego terminu jej wykorzystania nie gwarantowało, iż dojdzie do niego przed końcem roku budżetowego. Co więcej – z uwagi na specyfikę pracy placówek bankowych w ostatnich dniach roku dokonanie stosownego przelewu w zakreślonym 3-dniowym terminie stało się niemożliwe. Do wykorzystania dotacji, poprzez zapłatę za wykonanie zadania, doszło zatem faktycznie dopiero w następnym roku budżetowym". Dokonując analizy zapisów ustawy o finansach publicznych zwrócono uwagę, że przewidziany w art. 168 ustawowy termin zwrotu dotacji udzielonej z budżetu państwa w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego, wyklucza przyjęcie, iż termin zwrotu dotacji upłynął z dniem [...] stycznia 2012 r. (czyli według postanowień § 6 ust. 4 umowy dotacyjnej), a co za tym idzie, zapis decyzji organu I instancji nakazujący liczenie odsetek od dnia 16.01.2012 r., narusza obowiązujący porządek prawny. W świetle powyższego skarżący stwierdził, że powołane w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisy odnoszą się do stanu faktycznego zdecydowanie odmiennego od występującego w niniejszej sprawie. Oznacza to wydanie decyzji bez podstawy prawnej (vide: M. Jaśkowska. Aktualizowany komentarz do art. 156 k.p.a.; LEX stan na 2.04.2012), co z kolei jest przesłanką nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ta zaś obliguje organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji, bez orzekania co do istoty sprawy (vide: Z. Janowicz. Komentarz 1995 s. 269; W. Dawidowicz. Zarys procesu 1989 s. 160). Wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej zaskarżoną decyzję w mocy ewidentnie narusza przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. 4. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami aktów administracyjnych opisanych punkach 1 i 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. In principio – w kontekście powyższym uwag – należy odpowiedzieć sobie na pytanie, kiedy upłynął termin do wykorzystania dotacji? Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że przelano ją na rachunek skarżącego w dniu 29.12.2013 r. (fakt bezsporny); z twierdzeń obu stron postępowania sądowoadministracyjnego wynika, iż miano ją przelać – stosownie do treści § 8 umowy – w terminie 3 dni od dnia wpływu dotacji na rachunek bankowy jednostki samorządu terytorialnego. Tutaj zaczynają się rozbieżności: skarżący wskazuje, że nie mógł wydatkować tej kwoty z uwagi na trudności w funkcjonowaniu w końcu roku systemu bankowego, zaś Organy wskazują, iż można było to uczynić 30.12.2011 r. V. Rzecz należy rozstrzygnąć na bazie zapisów zawartej umowy, a mianowicie w przypadku nieotrzymania dotacji w terminie 15 dni od dnia wykonania zadania, o którym mowa w § 2 ust. 1 – jak to miało w niniejszej sprawie – jednostka samorządu zobowiązana jest do wykorzystania dotacji w terminie 3 dni od wpływu dotacji na jej rachunek bankowy (§ 8 ust. 1 umowy). Zgodnie zaś z jej § 14 w sprawach nieuregulowanych mają zastosowanie inne ustawy wskazane w umowie oraz kodeks cywilny. Z treści tego ostatniego aktu normatywnego wynika, że: a) jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie wlicza się do jego biegu dnia w którym ono nastąpiło (art. 111 § 2 k.c.); b) termin oznaczony w dniach kończy się upływem ostatniego dnia; jeżeli jest on ustawowo uznany za wolny od pracy, termin upływa dnia następnego (art. 111 § 1 w zw. z art. 115 k.c.) Powyższe pozwala uznać, iż termin wykorzystania dotacji rozpoczął swój bieg 30.12.2011 r., a upłynął 2.01.2012 r. (obowiązuje tutaj stara rzymska zasada pacta sunt servanda). VI. W tej sytuacji za zupełnie chybiony należy uznać argument Ministra Finansów, że Wojewoda M. dokonał prawidłowego rozstrzygnięcia (...) zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej w sprawie określającej kwotę przypadającą do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, nie dłuższym niż 15 od określonego w umowie dnia wykonania zadania. VII. Jak wykazano w punkcie V uzasadnienia termin wykorzystania dotacji upłynął dnia 2.01.2012 r. albowiem wynika to z treści zawartej umowy z dnia [...].11.2011 r., a zatem w zakresie zwrotu nie można zasadnie twierdzić, iż "Gmina N. miała obowiązek wykorzystania do 31.12.2011 r. kwoty środków przypadającej dotacji z budżetu państwa na sfinansowanie zobowiązań wynikających z faktur wystawionych przez wykonawcę za wykonanie zadań związanych z usuwaniem skutków powodzi" – str. 7 uzasadnienia I instancji. Aprobata tego stanowiska przez Ministerstwo Finansów (który unika rozważenia mających zastosowanie przepisów k.c.) – vide str. 5 uzasadnienia II instancji, pozwala uznać, iż Organy obu instancji dopuściły się obrazy przepisów prawa materialnego, tak w zakresie określenia terminu zwrotu należności głównej przypadającej do zwrotu, jak też odsetek. VIII. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę powyższe i ocenić fakt, iż termin wykorzystania dotacji upłynął dnia 2.01.2012 r., zaś stosownego przelewu dokonano [...].01.2012 r. Stosowne zastosowanie przepisów prawa materialnego (ewentualnie prawa procesowego – przez umorzenie postępowania w trybie art. 105 k.p.a.), to domena organów administracji publicznej a nie Sądu. Taka potrzeba istnieje również w kontekście twierdzeń pełnomocnik Organu, która na rozprawie oświadczyła, że "gdyby termin 3 dniowy został zachowany, to pieniądze zostałyby przekazane dnia 2.01.2012 r., a wtedy Organ być może uznałby, że zostały wykorzystane w terminie. Ponieważ zostały wypłacone [...].01.2012 r., to w ocenie Organu dotacja podlega zwrotowi". IX. W sprawie należy także ocenić, czy zawarta w sprawie umowa nie jest sprzeczna z treścią art. 150 pkt 3 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2013, poz. 885) przez to, że nie wskazuje terminu wykorzystania dotacji do dnia 31.12.2011 r. Brak tego jednoznacznego stwierdzenia pozwala na dowolną interpretację zapisów umowy – jak chociażby uczyniła to pełnomocnik Organu na rozprawie. Z naciskiem trzeba podkreślić, że zgodnie z treścią art. 150 pkt 3 ustawy o finansach publicznych w umowie jednoznacznie winno być określone, że termin wykorzystania dotacji nie może być dłuższy aniżeli 31.12 danego roku budżetowego. Tego postanowienia w umowie bezsprzecznie nie zawarto i z tej racji musi zostać uznana za wadliwą. X. Sąd również z urzędu pragnie zauważyć, że w szeregu sprawach można dostrzec było nieprawidłową praktykę nieterminowego przelewania środków budżetowych, zwłaszcza skumulowanych w końcu roku. Ich wydatkowanie napotyka na barierę w postaci funkcjonowania w ograniczonym zakresie banków, a także sprzyja podejmowaniu nieprzemyślanych decyzji. Tak więc zwrócić uwagę należy na potrzebę przestrzegania terminów płatności w ustalonym umową terminie – co nie obciąża Skarżącego – a wymagać rygorystycznego ich zwrotu, kiedy chociażby w samym Ministerstwie Finansów nie będzie rozbieżności w ocenie takich sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie (vide stanowisko zaprezentowane przez pełnomocnika Ministra Finansów na rozprawie, odnotowane w protokole), a także umowa będzie precyzyjnie określać podstawowe ustalenia. XI. Mając na względzie potrzebę sanacji stwierdzonych uchybień i nie przesądzając treści decyzji należało – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.