V SA/Wa 1039/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia i rozłożenia na raty należności z tytułu kary pieniężnej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz M. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi M. S. (dalej: "Skarżący" lub "Strona") jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzje własną z [...] stycznia 2018 r. nr [...], którą: 1.odmówiono umorzenia w całości kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł nałożonej na M. S. decyzją administracyjną Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z [...] marca 2015 r., 2. odmówiono umorzenia w części, odmówiono rozłożenia na raty kwoty należności z tytułu kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł nałożonej na M. S. decyzją administracyjną Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z [...] marca 2015 r. Kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Skarżący mieszkający w miejscowości [...] koło [...] pismem z [...] marca 2017 r. złożył do Głównego Inspektora Transportu Drogowego wniosek o rozłożenie na raty kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł nałożonej na podstawie decyzji administracyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z [...] marca 2015 r. za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Wskazał, że to nie on prowadził pojazd, za poruszanie się którego nałożono karę pieniężną, nie jest jego użytkownikiem. Wezwany do przedstawienia swojej sytuacji finansowej w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. poinformował, że nie posiada żadnego majątku ani oszczędności, zamieszkuje w domu, w którym ustalono na jego rzecz służebność dożywocia, z uwagi na wiek i problemy zdrowotne, w tym z poruszaniem się, nie jest zdolny do egzystencji bez pomocy sąsiedzkiej. Zmodyfikował pierwotny wniosek i wniósł o umorzenie w całości, umorzenie w części lub rozłożenie na raty zaległości. Ponownie podkreślił, że to nie on prowadził pojazd, za poruszanie się którego wbrew przepisom ustawy o drogach publicznych nałożono karę pieniężną. Do wniosku dołączył odcinek renty. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił umorzenia w całości, umorzenia w części oraz odmówił rozłożenia na raty należności, za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. [...] stycznia 2018 r. do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wpłynął pismo Skarżącego z [...] stycznia 2018 r, które organ potraktował jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona podkreśliła w nim, że nie jest użytkownikiem ani posiadaczem zarejestrowanego na jej dane samochodu ciężarowego. Wskazała, że jest osobą nieporadną, mającą problemy z pisaniem i czytaniem ze zrozumieniem, wszelkie pisma w sprawie pomaga mu sporządzić sąsiad. Następnie [...] marca 2018 r. Organ wezwał Stronę do przedstawienia dowodów obrazujących sytuację majątkową i rodzinną, w szczególności dokumentów bądź oświadczeń, potwierdzających ponoszone koszty utrzymania, opłaty za mieszkanie, opłaty za media itp. za rok 2017. Strona nie odpowiedziała na wezwanie. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. Organ poinformował Stronę o zakończeniu postępowania dowodowego, pouczając ją jednocześnie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu dowodów. Organ poinformował również Skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie urzędu, w wyznaczonym terminie. W odpowiedzi Strona przekazała oświadczenie z [...] kwietnia 2018 r., w którym podkreśliła, że jest ścigana za czyn, którego nie popełniła. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Generalny Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zacytował przepisy art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz powołując użyte w art. 64 u.f.p. sformułowanie "może udzielać", "mogą być umarzane" podzielił stanowisko o uznaniowym charakterze rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ podkreślił także, że dłużnik powinien we wniosku wykazać, że z uwagi na swoją sytuację rodzinną, majątkową i wysokość dochodów nie jest w stanie uiścić należności, a ściągnięcie jej w drodze egzekucji spowodowałoby dla niego nadmierne obciążenie majątkowe lub inne ciężkie skutki. Generalny Dyrektor stanął na stanowisku, że w celu nienarażenia się na negatywne rozstrzygnięcie, Strona powinna była ujawnić fakty czy też dowody będące w jej posiadaniu, przyczyniając się przy tym do wyjaśnienia sprawy. Jednocześnie organ podał, że Skarżący gospodarstwo domowe prowadzi samodzielnie. Dochód Strony stanowi świadczenie rentowe w wysokości 930,55 zł. Ma problemy zdrowotne i korzysta z pomocy sąsiedzkiej. Nie posiada oszczędności. Wnioskodawca ponosi wydatki na: utrzymanie, leczenie, opał. Wyjaśnił, że stan faktyczny ustalił na podstawie następujących dowodów: - wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r., - decyzji o nałożeniu kary z [...] marca 2015 r., - pisma z [...] kwietnia 2017 r., - odcinka emerytury/renty, - oświadczenia z [...] kwietnia 2018 r. Wszystkie dowody organ uznał za wiarygodne. W złożonej do Sądu skardze skarżący podniósł zarzuty dotyczące kwestii nałożenia kary pieniężnej. Ponownie podkreślił, że nie jest posiadaczem i użytkownikiem samochodu ciężarowego (nie posiada prawa jazdy). Nie on kierował pojazdem naruszając przepisy ustawy o drogach publicznych. Jest osobą schorowaną i nieporadną. Nie rozumie kierowanych do niego pism. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stwierdził, że naruszone zostały przepisy postępowania, bowiem ujawniona została wadliwość decyzji mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaistniała zatem podstawa do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przechodząc do wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia należy wskazać, że w sprawie umorzenia oraz rozłożenia na raty nałożonej kary mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.) – dalej u.f.p. Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może na wniosek zobowiązanego: a) umarzać w całości – w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym, b) umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności – w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Z kolei w świetle art. 60 u.f.p., środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie; 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; 6) należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności; 6a) należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe; 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Kara pieniężna nałożona została w drodze decyzji administracyjnej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego i stanowi nieopodatkowaną należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, a zatem Organ może zastosować ulgi w jej spłacie, o których mowa w u.f.p. Dodatkowo wskazać należy, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy należności powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz właściwy w sprawie organ administracji publicznej, który - jak już zaznaczono - może je umorzyć. Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, uznania administracyjnego nie można mylić z dowolnością działania organu. Organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydawaniu rozstrzygnięcia korzystając ze swobody uznania administracyjnego ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Z kolei sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają bowiem organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności lub rozłożenia ich na raty należy wyłącznie do kompetencji organu. Przechodząc do analizy niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż Organ dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie z przekroczeniem zasad uznania administracyjnego, a więc w sposób dowolny. Jest oczywiste, że Strona, kierując wniosek o umorzenie w części i rozłożenie na raty kwoty kary pieniężnej, powinna wykazać, że przemawia za tym ważny interes zobowiązanego, w tym, że ulga powinna być jej udzielona ze względu na ciężką sytuację majątkową i osobistą, gdyż to Skarżący wywodzi z tej sytuacji pozytywne dla siebie skutki prawne. Jednakże organ również ma obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej, a więc nie powinien być bierny przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, z którego winien wyciągnąć wnioski adekwatne do ustaleń. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności. W niniejszej sprawie zostało ustalone (na dzień wydania decyzji II instancji), że Skarżący gospodarstwo domowe prowadzi samodzielnie. Dochód strony stanowi świadczenie rentowe w wysokości 930,55 zł. Ma problemy zdrowotne i korzysta z pomocy sąsiedzkiej. Nie posiada majątku ani oszczędności. Wnioskodawca ponosi wydatki na: utrzymanie, leczenie, opał. Nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji. Przedstawione ustalenia, w ocenie Organu było wystarczającym do uznania, że Skarżący nie spełnił przesłanki z art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Niemniej jednak w uzasadnieniu decyzji poza samym powołaniem się na przepis prawa oraz wyliczeniem stanu majątkowo - finansowego Strony, brak jest odniesienia ustalonych okoliczności faktycznych na przesłanki udzielenia Skarżącemu ulgi. Organ w szczególności nie odnosi się ani do ewidentnej nieporadności życiowej Strony, ani (niekwestionowanych wszak przez Organ) okoliczności nałożenie kary pieniężnej przekładających się na uzasadniony ważny interes zobowiązanego i interes publiczny. Nie trzeba nawet dokonywać skrupulatnego sumowania kosztów życia Skarżącego, aby zauważyć, że renta w wysokości 930,55 zł nie jest kwotą wystarczającą na comiesięczną godziwą egzystencję, zwłaszcza że Strona jest osobą schorowaną, niesamodzielną, korzystająca z pomocy osób trzecich – sama skarga została sporządzona przez sąsiada i podpisana przez Skarżącego. Sąd nie może zaakceptować rozumowania Organu, że fakt otrzymywania renty z pozwala uznać, że dochody Skarżącego są na poziomie wystarczającym na spłatę kary. Niezrozumiałym dla Sądu jest także to, że Organ wskazując na dowody na podstawie, których ustalił stan faktyczny, nie odniósł się do ich wpływu na ocenę przesłanek ulgi w spłacie należności. Należy pamiętać, że przy ocenie stanu materialnego Skarżącego i tego, czy zachodzi tu ważny interes dłużnika, nie można zapominać o zasadach logicznego rozumowania i tym, że w niczyim interesie, także Państwa i finansów publicznych, nie leży, aby zmuszając dłużnika do spłaty kar spowodować po jego stronie konieczność sięgania do pomocy społecznej z powodu niemożliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto Sąd stwierdza, że rozpoznając niniejszą sprawę ponownie – w wyniku wniosku Strony – Organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne, poczynić ustalenia i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zawrzeć wszystkie jego niezbędne elementy zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadnienie faktyczne jest w istocie wyliczeniem ustaleń i powtórzeniem stwierdzeń uzasadnienia decyzji I instancji. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1) c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.