V SA/Wa 1043/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.) Asesor WSA - Piotr Kraczowski Protokolant - Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z 21 września 2006 r. L. W. zwróciła się do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w C. o umorzenie zaległych składek na rolnicze ubezpieczenia społeczne. Uzasadniając wniosek powołała się na ciężką sytuację ekonomiczną spowodowaną suszą oraz chorobą swoją i męża. Decyzją z [...] listopada 2006 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm., dalej: u.u.s.r.) Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego odmówił umorzenia wnioskowanych należności. Wskazał w uzasadnieniu, że zadłużenie powstało w wyniku nie wywiązywania się przez skarżącą z obowiązku bieżącego opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Zobowiązanej udzielono ulgi w postaci układu ratalnego, jednak ze względu na niedotrzymywanie przez nią warunków tj. brak wpłat kolejnych rat w terminie, został on zerwany. Mając jednak na uwadze trudną sytuację finansową, w dniu [...] stycznia 2005 r. po raz kolejny całe zadłużenie zostało rozłożone na raty w zróżnicowanych wysokościach, płatnych do 15 dnia każdego miesiąca. Odnosząc się do argumentów przedstawionych we wniosku o umorzenie zaległych należności organ stwierdził, że nie mogą one stanowić podstawy do umorzenia całego zadłużenia figurującego na koncie dłużniczki. Klęska suszy, która dotknęła gospodarstwo zobowiązanej zniszczyła około 49% upraw, zdaniem organu pozostała część upraw, a także dochody uzyskane z tytułu dostaw mleka pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych rodziny zobowiązanej. Dodatkowo organ zauważył, że zaległe należności za okres od I kw. 1997 r. do III kw. 2004 r. zostały zabezpieczone na hipotece gospodarstwa, co powoduje nie przedawnienie się okresu ich dochodzenia oraz daje możliwość wyegzekwowania zadłużenia na drodze postępowania egzekucyjnego. Decyzją z [...] grudnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy decyzję w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników z [...] listopada 2006 r. Podtrzymano ustalenia i wnioski z poprzedniej decyzji, dodatkowo Prezes Kasy podkreślił, iż pogorszenie sytuacji finansowej w gospodarstwie zobowiązanej ma charakter przejściowy. Organ zauważył również, że zobowiązana z tytułu suszy otrzymała odszkodowanie z Urzędu Gminy oraz ma możliwość uzyskania niskooprocentowanego kredytu suszowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca ponownie powołała się na swoją trudną sytuację materialną. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu jakoby jej problemy finansowe miały charakter przejściowy, stwierdziła, że ewentualne polepszenie sytuacji może nastąpić dopiero za rok. Odnoście sugerowanej przez organ możliwości ubiegania się o niskooprocentowany kredyt stwierdziła, że nie ma szans na jego uzyskanie z uwagi na posiadane zadłużenie wobec KRUS. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone na poprzednich etapach postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ta wadliwość wymagała wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. Stan prawny i faktyczny mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego płynące przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. Prezes Kasy, jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i art. 55 tej ustawy. W myśl art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 6 pkt 13b u.u.s.r. przez "należności z tytułu składek" rozumie się składki, należne od nich odsetki i koszty upomnienia. Z kolei według art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 k.p.a., są między innymi centralne organy administracji rządowej, czyli także Prezes Kasy. W rezultacie stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa Kasy w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozumianych jak wyżej, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. W sprawie niniejszej decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. podpisała z upoważnienia Prezesa Kasy Dyrektor O. J . Ta sama osoba (O. J.), podpisała również decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem sądu orzekającego powyższa zasada znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (lub członka organu kolegialnego), orzekającego w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w rybie art. 127 § 3 k.p.a., była przedmiotem wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie. Wcześniej dominował pogląd, że w takim postępowaniu nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż jest ono pozbawione cechy dewolutywności z braku występowania w nim organów wyższej i niższej instancji (np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt II S A 699/99 i z dnia 15 kwietnia 1999 r. sygn. Akt II S A 291/99 - niepublikowane). Obecnie jednak pogląd ten ulega zmianie i górę bierze pogląd przeciwny, że w takim postępowaniu podlega wyłączeniu zarówno pracownik organu administracji, jak również członek organu kolegialnego biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (np. wyroki NSA z dnia 11 września 2002 r. sygn. akt V S A 2535/01, z dnia 15 stycznia 2003 r. sygn. akt V SA 1313/02, z dnia 28 lutego 2003r., uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, oraz M.Jaśkowska, A.Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s.222). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r. II S.A. 2616/93, ONSA 1995, NR 1 poz. 34). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 k.p.a. Wreszcie istotne jest, iż przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005r. sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. Z tych przyczyn stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana przez pracownika organu administracji podlegającemu wyłączeniu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 §1 pkt 5 w zw. z art. 127 §3 k.p.a. Sąd uznał, że tego rodzaju uchybienie stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, na mocy art. 145 §1 pkt. 3 k.p.a., co z kolei jest podstawą dla uchylenia takiej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W takim wypadku nie podlega badaniu, czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, dlatego też orzeczono jak w sentencji.