V SA/Wa 1044/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Marek Krawczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie w części utrzymującej w mocy postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w zakresie dotyczącym tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. oraz uchyla poprzedzające go postanowienie w tym samym zakresie dotyczącym tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., 2. w pozostałej części skargę oddala. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. S. (dalej: "Skarżący", "Strona", "Zobowiązany") jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR") z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] w sprawie stanowiska wierzyciela. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] września 2014 r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR"), za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w D. wpłynęły zarzuty Strony w sprawie tytułów wykonawczych wystawionych przez ARiMR: nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. dotyczący należności z tytułu kwoty odsetek od nienależnie pobranych płatności FS zasądzonych wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2013 r. sygn. akt [...] w kwocie 20.429, 10 zł i nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. dotyczący należności z tytułu kwoty kosztów procesu zasądzonych wyżej wymienionym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie w kwocie 4.717 zł. Zobowiązany zarzucił organowi naruszenie 34 § 1 pkt 6, 9 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), dalej: "u.p.e.a.", poprzez niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny lub niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. (stanowisko wierzyciela) Prezes ARiMR uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione. Organ stwierdził, że właściwym w sprawie organem egzekucyjnym jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w D., zaś ARiMR jest wierzycielem, a tym samym podmiotem uprawnionym do zainicjowania postępowania egzekucyjnego, tj. wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie egzekucji w sytuacji, gdy zobowiązany nie spełnia ciążącego na nim obowiązku wykonania aktu administracyjnego lub innego orzeczenia wynikającego z przepisu prawa. Organ wskazał, że na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie projektu przyznano Stronie pomoc finansową w zakresie: priorytetu "Wspieranie zmian i dostosowań w sektorze rolno - żywnościowym", działania: "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U z 2008 r. Nr 98 poz. 634 ze zm.) w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które zostały przekazane przez Agencję na podstawie umowy w związku z realizacją Wspólnej Polityki Rolnej, Wspólnej Polityki Rybackiej lub sektorowego programu operacyjnego: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej - stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z przepisu ust. 2 tego artykułu wynika jednak, że do egzekucji wierzytelności, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zatem stanowisko Zobowiązanego, iż egzekucja winna być realizowania na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego, jest błędne. Po rozpatrzeniu zażalenia na ww. postanowienie organ odwoławczy uznał zarzuty Zobowiązanego za nieuzasadnione podzielając w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia z [...] września 2014 r. Prezes ARiMR za nieuzasadniony uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 11 ust. 2 Konstytucji RP, stwierdzając, że twierdzenie Skarżącego, że organ prowadząc postępowanie egzekucyjne w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zamknął Skarżącemu drogę postępowania sądowego nie jest zasadne. W trybie przepisów postępowania cywilnego odbywa się bowiem ustalenie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które zostały przekazane przez Agencję na podstawie umowy, zaś egzekucja tych należności odbywa się już na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ podniósł również, że w sprawie ustalenia nienależnie pobranej pomocy finansowej toczyło się postępowanie cywilne przed Sądem Okręgowym w Rzeszowie, a następnie przed Sądem Apelacyjnym w Rzeszowie. Sąd Okręgowy w wyniku rozpoznania sprawy w dniu [...] marca 2012 r. wydał nakaz zapłaty, który został zaskarżony przez Skarżącego. Następnie Sąd Apelacyjny w Rzeszowie, na skutek apelacji Skarżącego uchylił ww. nakaz i zasądził od niego na rzecz Agencji kwotę 87.973,30 zł. Z powyższego wynika, że Skarżący miał zapewniony dostęp do drogi sądowej, a tym samym do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy. Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, w szczególności z tego powodu, że zakaz, o którym mowa w tym przepisie adresowany jest do ustawodawcy, a nie do organów stosujących prawo. Organ nie podzielił również zarzutu, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie była uprawniona do wystawienia tytułów wykonawczych. Wbrew twierdzeniu Zobowiązanego uprawnienie to wynika z brzmienia art. 30 ust. 2 ustawy o ARiMR w związku z art. 26 i nast. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z przepisów tych wynika, że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela (tu: Agencji) i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Tytuł wykonawczy jest zatem podstawą egzekucji administracyjnej, jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia tegoż postępowania. Organ podkreślił, że tytuł wykonawczy będący podstawą wszczęcia egzekucji wobec Zobowiązanego, został wystawiony zgodnie z wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U Nr 137 poz. 1541 ze zm.). W ocenie organu bezpodstawne są również zarzuty naruszenia przez organ art. 7 i 8 K.p.a. W toku postępowania Skarżący miał możliwości składania pism, wniosków, z którego to uprawnienia skorzystał. Strona na bieżąco była informowana o stanie sprawy, o czym świadczy obszerna korespondencja znajdująca się w aktach sprawy. Zatem zarzuty nie podejmowania przez Agencję czynności zmierzających do prawidłowego wyjaśnienia sprawy oraz naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu, są niezasadne. Ponadto w toku postępowania organ zaproponował Stronie zawarcie ugody dotyczącej uregulowania należności, do zawarcia której nie doszło. Postanowienie organu z dnia [...] listopada 2014 r. zaskarżył w całości A. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, uznanie nieważności wydanego przez Agencje Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowienia w związku z rażącym naruszeniem prawa materialnego oraz o zwolnienie od kosztów sądowych, podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 7 i 8 Kodeksu postepowania administracyjnego, - art. 45 § 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, - art. 29 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji, - art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, - przepisów kodeksu postępowania cywilnego, - przekroczenia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uprawnień w zakresie wystawionych bezpodstawnie tytułów wykonawczych – jako, że ustawa o ARiMR z 2008 r. – nie nadaje Agencji takowych – co czyniła poprzednia ustawa z 1993 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 780/15, oddalił skargę A. S. na postanowienie Prezesa ARiMR z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Skarżącego, że egzekucja w jego sprawie powinna być prowadzona w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W tym kontekście WSA stwierdził, że wprawdzie z art. 30 ust. 1 ustawy o ARiMR wynika, iż w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które zostały przekazane przez Agencję na podstawie umowy w związku z realizacją Wspólnej Polityki Rolnej, Wspólnej Polityki Rybackiej lub sektorowego programu operacyjnego: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej - stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Jednakże, jak trafnie podkreśla organ, z ust. 2 tego artykułu wynika, że do egzekucji wierzytelności, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zatem w przypadku gdy pobranie środków publicznych zostało przekazane przez Agencję na podstawie umowy, jedynie ustalenie nienależnej płatności lub płatności pobranej w nadmiernej wysokości następuje na drodze postępowania cywilnego, zaś egzekucja tych należności odbywa się w drodze przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zobowiązany złożył skargę kasacyjną od ww. wyroku wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. Wyrokiem z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 1349/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 ustawy o ARiMR poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. NSA stwierdził, że jedynie egzekucja wierzytelności wynikających z nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (co dotyczy również odsetek od tych kwot), o których stanowi art. 30 ust. 1 ustawy o ARiMR, jest prowadzona w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Natomiast kwota z tytułu kosztów procesu zasądzonych przez sąd powszechny powinna być dochodzona w drodze egzekucji sądowej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd na podstawie art. 190 p.p.s.a. pozostawał związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku NSA z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt II GSK1349/16. Podkreślić należy, że wykładnia prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko sąd, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także strony postępowania. Art. 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Zarzuty zobowiązanego dotyczyły tytułów wykonawczych wystawionych przez ARiMR: - nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. dotyczący należności z tytułu kwoty odsetek od nienależnie pobranych płatności FS zasądzonych wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. akt [...] w kwocie 20.429, 10 zł, - nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. dotyczący należności z tytułu kwoty kosztów procesu zasądzonych wyżej wymienionym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie w kwocie 4.717 zł. Z art. 30 ust. 2 ustawy o ARiMR wynika, że do egzekucji wierzytelności wynikających z nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które zostały przekazane przez Agencję na podstawie umowy w związku z realizacją Wspólnej Polityki Rolnej, Wspólnej Polityki Rybackiej lub sektorowego programu operacyjnego: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej - stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z powyższego wynika, że egzekucja wierzytelności wynikająca z kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o ARiMR, powinna być dochodzona w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przenosząc przytoczone wyżej regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że do egzekucji wierzytelności wynikających z nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które zostały przekazane przez Agencję Stronie na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie projektu, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dotyczy to również kwoty odsetek wskazanej w tytule wykonawczym o nr [...] w wysokości zasądzonej wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2013 r. sygn. akt [...] w kwocie 20.429,10 zł, które powinny być również dochodzone w trybie egzekucji w administracji. Odsetki jako świadczenie uboczne mają bowiem ścisły związek z roszczeniem głównym, mają charakter akcesoryjny, a ich istnienie jest uzależnione od funkcjonowania należności głównej. Charakter akcesoryjny świadczenia z tytułu odsetek nie pozwala na oderwanie go od należności głównej. W tym zakresie zarzuty skargi należało uznać za nieuzasadnione. Natomiast za słuszne należało uznać argumenty Skarżącego, iż kwota z tytułu kosztów procesu wskazanych w tytule wykonawczym o nr [...] zasądzona wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2013 r. sygn. akt [...] w wys. 4.717 zł, powinna być dochodzona w drodze egzekucji sądowej na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Wynika to z treści art. 30 ust. 2 ustawy o ARiMR, który wyraźnie stanowi, że jedynie egzekucja wierzytelności wynikających z nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o których stanowi art. 30 ust. 1, jest prowadzona w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Nie obejmuje to zatem kosztów procesu zasądzonych przez sąd powszechny. Tytuł wykonawczy o nr [...] został zatem bezpodstawnie wystawiony przez ARiMR, ponieważ dotyczy kosztów sądowych, które powinny być dochodzone w trybie egzekucji sądowej prowadzonej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, nie zaś w trybie egzekucji administracyjnej. Ze wskazanych wyżej powodów, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, uznał zarzuty skargi za uzasadnione w odniesieniu do tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., natomiast w odniesieniu do tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. podzielił stanowisko organu. Wobec powyższego Sąd działając na podstawie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w części utrzymującej w mocy postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w zakresie dotyczącym tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. oraz uchylił poprzedzające go postanowienie w tym samym zakresie dotyczącym tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w punkcie pierwszym wyroku, - art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi w pozostałej części, w punkcie drugim wyroku.