V SA/Wa 1044/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w R. na rozstrzygniecie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę. Przedmiotem skargi złożonej przez B sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej jako: "Skarżąca", "Spółka" lub "Strona") jest rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej jako: "organ" lub "PARP") zawarte w piśmie z (...)maja 2019 r. nr (...) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 5 grudnia 2018 r. Strona złożyła wniosek o dofinansowanie projektu o nazwie "Wdrożenie do produkcji nowego typu materiałów izolacyjnych o zwiększonej odporności termicznej" w ramach V rundy konkursu nr 1 w 2018 r. dla poddziałania 3.2.1. Badania Program Operacyjny Inteligentny Rozwój 2014-2020. W wyniku oceny merytorycznej projekt uzyskał 13 pkt, lecz nie został wybrany do dofinansowania z uwagi na nieuzyskanie wymaganej liczby punktów w kryteriach: Projekt jest przygotowany do realizacji (Kryterium nr 2) Projekt dotyczy jednej z dopuszczalnych w ramach poddziałania 3.2.1.POIR form inwestycji początkowej (Kryterium nr 6). O wynikach powyższej oceny Spółka została poinformowana pismem PARP z dnia (...)marca 2019 r. nr (...). W jej uzasadnieniu, w odniesieniu do kryterium nr 2, wskazano, że na podstawie dokumentacji aplikacyjnej oraz wyjaśnień złożonych na posiedzeniu Panelu Ekspertów uznano, że Spółka rozpoczęła budowę nowej hali produkcyjnej, w której zamierza umieścić środki trwałe nabyte w ramach projektu. Spółka wskazała jednoznacznie, że prace budowlane dotyczące obiektu nie zakończą się przed zakupem maszyn, gdyż ich gabaryty nie pozwalają na wniesienie ich przez drzwi, tylko przez niedokończoną ścianę hali. Tym samym budowa hali ma ścisły związek z planowanym przedsięwzięciem i jej budowa jest niezbędna i ścisłe związana z realizacją planowanego przedsięwzięcia. W związku z tym uznano, że realizację obydwu działań, tj. budowę hali jak i nabycie urządzeń należy rozpatrywać łącznie. Jednocześnie Komisja Oceny Projektów (KOP) wskazała, że rozpoczęcie prac budowlanych nastąpiło przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, co potwierdzają w sposób jednoznaczny dokumenty dostarczone przez Spółkę na wezwanie Panelu Ekspertów, tj. dziennik budowy (z którego wynika, że prace budowlane były prowadzone już w sierpniu 2018 r.), umowa z firmą K. na wykonanie hali z dnia 16 sierpnia 2018 r. i wystawione we wrześniu 2018 r. faktury za wykonanie fundamentów hali. W związku z powyższym w ramach kryterium nr 2 nie przyznano Stronie żadnego punktu z uwagi na to, że realizacja inwestycji odbyła się przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie. W odniesieniu do kryterium nr 6 KOP wskazała, iż pomimo, że forma inwestycji jest poprawna, to z uwagi na rozpoczęcie realizacji projektu przed złożeniem wniosku o dofinansowanie (§ 4 pkt 6 ppkt 1 Regulaminu konkursu), kryterium to nie mogło zostać ocenione pozytywnie. Przyznanie dofinansowania po rozpoczęciu budowy hali nie obejmowałoby wymaganego efektu zachęty w stosunku do Strony. Od powyższej oceny Spółka złożyła protest w zakresie kryteriów nr 2 i nr 6. W jego uzasadnieniu podkreśliła w szczególności, że zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projekt nie dotyczył budowy, czy też rozbudowy hali produkcyjnej, ani też jakichkolwiek innych prac związanych z budową, przebudową, czy też rozbudową budynków. Projekt dotyczył natomiast wdrożenia do produkcji nowego typu materiałów izolacyjnych o zwiększonej odporności termicznej. W ocenie Strony przy ocenie projektu doszło do błędnego "połączenia" projektu, który został zawarty we wniosku z infrastrukturą wnioskodawcy, która będzie do tego projektu wykorzystywana. Rozstrzygnięciem z dnia (...)maja 2019 r. nr (...)PARP poinformowała Spółkę o nieuwzględnieniu protestu. Organ uznał co prawda protest w zakresie kryterium nr 6, jednak w odniesieniu do kryterium nr 2 utrzymała wcześniejszą ocenę, co skutkowało tym, że protest został nieuwzględniony. W odniesieniu do zakwestionowanego kryterium nr 2 PARP powołała się na treść wniosku o dofinansowanie, w którym, w części "Forma inwestycji początkowej" Strona oświadczyła, że przedsięwzięcie obejmuje inwestycję w rzeczowe aktywa trwałe lub wartości niematerialne związane z założeniem nowego zakładu, w nowej lokalizacji, organizacyjnie i funkcjonalnie odrębnym, w którym zostanie uruchomiona produkcja nowych wyrobów, nie będących dotychczas w ofercie wnioskodawcy. Strona od początku działalności powstała z zamiarem nie tylko sprzedaży produktów, ale również rozpoczęcia własnej produkcji. Wszystkie podejmowane przez nią działania, w tym prowadzenie własnych prace B+R oraz podjęcie decyzji o realizacji przedmiotowego projektu nakierowane były na realizację zamierzenia związanego z uruchomieniem własnej produkcji. W ocenie PARP budowana hala produkcyjna została więc przeznaczona do realizacji tego projektu i jest związana z utworzeniem nowego zakładu produkcyjnego, a całe przedsięwzięcie jest celowym, spójnym przedsięwzięciem inwestycyjnym Spółki. PARP zwróciła uwagę na fakt, że w dwóch wcześniej złożonych wnioskach o dofinansowanie (z dnia 28 października 2015 r. nr (...)oraz z dnia 28 lutego 2018 r. nr (...)) Spółka zaplanowała budowę hali produkcyjnej wraz z zakupem nowych maszyn i urządzeń niezbędnych do realizacji projektu. Wnioski te nie zostały jednak zakwalifikowane do wsparcia z uwagi na niespełnienie kryterium "Wnioskodawca posiada zdolność do sfinansowania projektu". We wniosku będącym przedmiotem oceny w niniejszej sprawie Spółka wymieniła tylko zakup środków trwałych niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia, bez uwzględnienia budowy nowej hali produkcyjnej, bowiem jak sama wskazała we wniosku, jak też w proteście - budowa hali produkcyjnej została już rozpoczęta. PARP podkreśliła jednak, że w każdym z ww. wniosków wskazano ten sam cel przedsięwzięcia - budowę samodzielnego zakładu, w którym będą produkowane innowacyjne płyty termoizolacyjne. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotem wnioskowanego wsparcia w każdym z tych wniosków o dofinansowanie było to samo przedsięwzięcie. Ograniczenie zakresu projektu w ostatnim z wniosków było zdaniem PARP celowym zabiegiem mającym na celu obejście przepisów i Regulaminu konkursu w zakresie efektu zachęty. Pozostawienie bowiem we wniosku już rozpoczętego zadania budowy hali wprost oznaczałoby, że projekt nie spełnia wymogów konkursu w tym zakresie (kryterium nr 2 "Projekt jest przygotowany do realizacji"). Zdaniem organu chociaż budowa hali nie stanowi elementu objętego dofinansowaniem w bieżącym projekcie, to jednak stanowi element niezbędny do realizacji całego zamierzenia i osiągnięcia jego celu. Bez wspomnianej hali cele tego projektu byłyby niemożliwe do osiągnięcia. Wnioskodawca nie dysponowałby wolną powierzchnią produkcyjną, na której mógłby ulokować środki trwałe niezbędne do wdrożenia rezultatów projektu. Spółka podejmując decyzję o budowie hali ma co do zasady określone plany związane z jej wykorzystaniem. Budowa jest tym samym zawsze częścią określonego planu inwestycyjnego przedsiębiorcy i zmierza do realizacji konkretnego projektu (opisanego np. w biznesplanie, wniosku o dofinansowanie czy też pozwoleniu na budowę). Efekt zachęty powinien być zatem analizowany w odniesieniu do całego projektu, czyli wszelkich działań koniecznych do jego realizacji, zarówno w części dotyczącej kosztów kwalifikowanych, jak i niekwalifikowanych. Pomimo, że pomoc pokrywa jedynie część kosztów kwalifikowanych, projekt składa się integralnie z obu rodzajów wydatków. Rozpoczęcie prac przed złożeniem wniosku (co jednoznacznie potwierdzają przedstawione przez Stronę dokumenty) w zakresie części niekwalifikowanej, analogicznie jak w zakresie części kwalifikowanej, dyskwalifikuje projekt z możliwości uzyskania wsparcia. Wynika to wprost z opisu kryterium nr 2, zgodnie z którym ocenie w ramach tego kryterium ocenie podlega "spójność i przygotowanie projektu, w tym wiarygodność przedstawionych danych, realność oraz poprawność harmonogramu projektu, z którego wynika, że wnioskodawca nie rozpoczął realizacji projektu przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie lub w dniu złożenia wniosku o dofinansowanie". B Spółka z o.o. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie: art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm.) – dalej jako: "ustawa wdrożeniowa" polegające na nieuwzględnieniu protestu w sytuacji, gdy były podstawy do jego uwzględnienia; art. 58 ust. 3 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, polegające na poddaniu wniosku Skarżącego także po wniesieniu protestu ocenie merytorycznej, bez prawidłowo przeprowadzonego postępowania, przez co należy rozumieć nie działanie przez PARP w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, a w szczególności poprzez dokonanie oceny wniosku, w kontekście innych, uprzednio składanych wniosków, bez ostatecznej analizy związku istniejącego między przedmiotem każdego z nich, art. 2 pkt 18 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z § 4 pkt 6 ppkt 1 Regulaminu konkursu poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie zbyt "szerokiej" interpretacji pojęcia "projekt", co prowadziło do uznania, iż skarżący rozpoczął jego realizację przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie. Mając powyższe na uwadze, Spółka wniosła o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Uzasadniając skargę Skarżąca podtrzymała argumentację powołaną w proteście podkreślając, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, nie uzależnia osiągnięcia efektu zachęty od wykorzystania w projekcie jedynie nowych zasobów materialnych, które powstały po złożeniu wniosku o dofinasowanie. Istotnym jest także to, że inwestowanie przedsiębiorcy w rozwój firmy, w tym w poszerzenie i rozbudowę bazy produkcyjnej, jako zjawisko pożądane dla rozwoju przedsiębiorczości, nie może być traktowane negatywnie i uznawane za początek rozpoczęcia prac w ramach realizacji projektu zgłoszonego do finansowania, prowadzący w konsekwencji do stwierdzenia braku niezbędności pomocy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 września 2017 r., III SA/Wr 593/17). W ocenie Skarżącej fakt zgromadzenia istotnych z punktu widzenia środków i zasobów jeszcze przed złożeniem wniosku bynajmniej nie dyskwalifikuje tegoż w kontekście formalnym. Powołując się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2017 r., III SA/Łd 1066/16 Skarżąca podkreśliła również, że należy badać zgodność wnioskowanego projektu z kryteriami formalnymi wskazanymi w regulaminie konkursu w takim zakresie, w jakim projekt został zgłoszony. Ocena ta nie obejmuje całości inwestycji, której fragment został zgłoszony do dofinansowania. Zgodnie bowiem z definicją pojęcia "projekt" jest to przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami z określonym początkiem i końcem realizacji, zgłoszone do dofinansowania. Z definicji tej wynika zatem, że projektem jest to, co zgłoszono do dofinansowania z określonym początkiem i końcem realizacji. W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz.1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony może budzić wątpliwości kwestia dopuszczalnej sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1295 ) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować także w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie. Uznać zatem należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego, i ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez PARP, jak również legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z (...)maja 2019 r., stwierdzić wypada, że odpowiadają one prawu. Ocena sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania PARP z prawem, w tym zgodności m.in. z: - rozporządzeniem Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającym niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06. 2014 r., str. 1 z późn. zm.), zwanym "rozporządzeniem KE nr 651/2014"; - ustawą z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020; - Regulaminem konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, Oś priorytetowa: III. Wsparcie innowacji w przedsiębiorstwach, Działanie 3.2 Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R, Poddziałanie 3.2.1 Badania na rynek, nr konkursu: 1 (dalej: Regulamin konkursu); - Kryteriami wyboru wraz z podaniem ich znaczenia stanowiącymi załącznik do Regulaminu konkursu. W sprawie niniejszej przedmiotem sporu jest twierdzenie PARP, iż beneficjent rozpoczął realizację projektu przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, wobec czego projekt nie spełnia efektu zachęty, będącego warunkiem dofinansowania ze środków publicznych. Zdaniem PARP-u, budowa hali produkcyjnej, w której miała zostać zainstalowana linia technologiczna objęta projektem powoduje, że należy uznać, że strona rozpoczęła realizację projektu przed dniem złożenia wniosku . Przypomnieć należy, że zaistnienie tzw. elementu zachęty jest warunkiem dopuszczalności pomocy publicznej, wynikającym z motywu 18 Preambuły rozporządzeniem KE nr 651/2014: Aby mieć pewność, że pomoc jest niezbędna i zachęca do rozwoju dalszej działalności lub projektów, niniejsze rozporządzenie nie powinno mieć zastosowania do pomocy na działalność, którą i tak beneficjent by prowadził, nawet w przypadku braku pomocy. Pomoc powinna być wyłączona z obowiązku zgłoszenia na mocy niniejszego rozporządzenia tylko wówczas, gdy prace dotyczące realizacji projektu lub działań objętych pomocą rozpoczęto po przedłożeniu przez beneficjenta pisemnego wniosku o pomoc. Ocena czy nie doszło do naruszenia efektu zachęty następowała w ramach kryterium nr 2 - Przygotowanie do realizacji projektu. w ramach którego oceniano m.in. czy wnioskodawca nie rozpoczął realizacji projektu przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie lub w dniu złożenia wniosku o dofinansowanie. Stwierdzenie, że taki fakt miał miejsce , zgodnie z opisem kryterium zawartym w Kryteriach wyboru projektu obligował do oceny 0 w ramach tego kryterium. W tym sporze Sąd przyznaje rację PARP. Projekt , zgodnie z art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej, to przedsięwzięcie zmierzające do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami, z określonym początkiem i końcem realizacji, zgłoszone do objęcia współfinansowaniem UE jednego z funduszy strukturalnych albo Funduszu Spójności w ramach programu operacyjnego. Skarżący wskazuje, że budowa hali nie jest elementem projektu. Z wniosku wynika, że jest nim wdrożenie do produkcji nowego typu materiałów izolacyjnych o zwiększonej odporności termicznej wysokotemperaturowych płyt termoizolacyjnych. Nowy, innowacyjny produkt, znacząco ulepszony, zostanie prowadzony na rynek dzięki przeprowadzonym pracom B + R własnym jak i zrealizowanym na zlecenie skarżącego. W wyniku realizacji projektu nastąpi zmiana przedmiotu działalności przedsiębiorstwa i uruchomienie w nowej lokalizacji zakładu produkcyjnego skarżącego. Firma o charakterze typowo handlowym stanie się firma handlowo – produkcyjną. Skarżąca podkreśla, że również zakres przedmiotowy projektu nie obejmuje budowy hali. Nie jest to jednak stanowisko trafne. Należy zauważyć, że hala produkcyjna jest niezbędna do realizacji projektu, gdyż linia produkcyjna musi gdzieś zostać umieszczona. Spółka takiego pomieszczenia nie miała. Sama przyznaje, że budowa hali została rozpoczęta na potrzeby projektu. Określenie projektu jako przedsięwzięcia zmierzającego do osiągnięcia założonego celu określonego wskaźnikami oznacza, że założony cel będzie osiągnięty tylko przy realizacji wszystkich elementów niezbędnych dla powodzenia inwestycji. Oznacza to również, że brak hali jako elementu projektu w tym przypadku będzie skutkował nieosiągnięciem założonego celu, ponieważ Skarżąca (jak sama przyznawała) nie dysponuje wolną powierzchnią produkcyjną wśród dotychczas posiadanych zasobów. Na funkcjonalny związek hali z linią technologiczną wskazują dwa poprzednio złożone przez Stronę wnioski o dofinansowanie , które obejmowały zarówno budowę hali jak i zakup linii technologicznej . Z uwagi na odmowę dofinansowania Spółka podjęła decyzję o realizacji hali ze środków własnych, jednak jej związek z projektem pozostał niezmieniony. Wynika to zarówno z treści wniosku, jak i wypowiedzi przedstawicieli Spółki w trakcie Panelu Ekspertów. Na ustalenie czy hala jest częścią projektu nie ma wpływu czy jest ona objęta wnioskiem o dofinansowanie . Sąd chciałby odwołać się do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Lu 877/10: W tym stanie prawnym przez projekt należy rozumieć zamierzone przedsięwzięcie, przedsięwzięcie planowane, nierealizowane do daty złożenia wniosku o dofinansowanie. Tak rozumiany projekt obejmuje przedmiotowym zakresem całokształt przyszłych, planowanych działań, z których każde warunkuje realizację projektu, przez to warunkuje osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się projekt. (...) Wbrew argumentacji Spółki o przedmiotowych granicach projektu nie rozstrzyga wyłącznie zakres zawnioskowany do dofinansowania. Zakres przedsięwzięcia zawnioskowany do dofinansowania sam nie stanowi jedynego, wyłącznego kryterium określenia przedmiotowych granic projektu, zamierzonego przedsięwzięcia gospodarczego Reasumując, jest rzeczą oczywistą, że zakup tylko linii technologicznej nie jest wystarczający do uruchomienia produkcji. Podział dokonany przez wnioskodawcę na linię produkcyjną (przedmiot wniosku o dofinansowanie) i halę należy uznać za sztuczny, albowiem funkcjonalnie jest to jeden projekt. W świetle definicji z rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu, hala jest częścią projektu inwestycyjnego, dlatego rozpoczęcie jej budowy przed złożeniem wniosku o dofinansowanie należy potraktować jako rozpoczęcie projektu. Zgodne bowiem z treścią art. 2 pkt 23 rozporządzenia "rozpoczęcie prac" oznacza rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac. W odniesieniu do przejęć "rozpoczęcie prac" oznacza moment nabycia aktywów bezpośrednio związanych z nabytym zakładem. Strona podnosi, że budowa hali nie jest nierozerwalnie związana z realizacją projektu, sama linia produkcyjna może bowiem zostać umieszczona gdzie indziej, a ponadto budowa hali nie przesądza o tym , że wnioskodawca sam zrealizuje projekt nawet przy braku dofinansowania. W trakcie Panelu Ekspertów wyjaśniał, że przeniesie tam siedzibę firmy i dotychczasową działalność. Odpowiadając na pierwszy zarzut należy wskazać, że o przedmiocie projektu decyduje przede wszystkim treść wniosku o dofinansowanie. To z wniosku wynika gdzie inwestycja będzie zrealizowana. Oczywiście inwestycja może zostać umieszczona gdzie indziej, zapewne budowana hala nie ma żadnych szczególnych właściwości, które wskazywałyby, że linia technologiczna musi zostać umieszczona wyłącznie w tym konkretnym miejscu, jednak opisując projekt Strona wskazała jego lokalizację i ta konkretna lokalizacja musi być brana pod uwagę. Przechodząc do omówienia zarzutu, że budowa hali nie oznacza, że projekt strona może zrealizować sama, bo hala może być wykorzystana w inny sposób, należy zwrócić uwagę na fakt, iż jest to jedynie twierdzenie strony , nieweryfikowalne na etapie rozstrzygania konkursu. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. I SA/Rz 964/16 : Początek projektu wyznacza decyzja inwestycyjna, przy czym wszystkie fazy inwestycji objętej dofinansowaniem należą do tego samego jednego projektu, jeżeli są częścią ogólnego planu. Należy przy tym wskazać, że ocenie podlegają obiektywne okoliczności, a nie motywacja beneficjenta, dlatego ocena spełnienia kryterium efektu zachęty nie może być uzależniona od wskazanych przez beneficjenta subiektywnych zamiarów. Ustalenie zatem daty rozpoczęcia projektu nie może odnosić się do niesprawdzalnej ze swej istoty daty powstania pomysłu realizacji projektu, ale do zewnętrznych przejawów realizacji tego projektu; . Podejmując bowiem decyzję o budowie hali przedsiębiorca ma co do zasady określone plany związane z jej wykorzystaniem. Budowa jest tym samym zawsze częścią określonego planu inwestycyjnego przedsiębiorcy i zmierza do realizacji konkretnego projektu (opisanego np. w biznesplanie, wniosku o dofinansowanie czy też pozwoleniu na budowę). Efekt zachęty powinien być zatem analizowany w odniesieniu do całego projektu, czyli wszelkich działań koniecznych do jego realizacji, zarówno w części dotyczącej kosztów kwalifikowanych jak i niekwalifikowanych. Pomimo faktu, że pomoc pokrywa jedynie część kosztów kwalifikowanych, projekt składa się integralnie z obu rodzajów wydatków. Należy też wskazać, że co do zasady większość hal magazynowych czy też produkcyjnych może być w miarę dowolnie dostosowywana do określonego rodzaju działalności, szczególnie na etapie ich budowy. Przyjęcie zatem interpretacji, iż budowa hali (do momentu w którym nie jest ona wyposażona w określone środki trwałe) nie jest niejako przypisana do konkretnego projektu, oznaczałoby, iż przesłanka rozpoczęcia prac budowlanych z art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji Europejskiej (UE) nr 651/2014 byłaby zupełnie bezprzedmiotowa. Przedsiębiorca mógłby bowiem na dowolnym etapie budowy przyjąć argumentację, iż rozpoczęte prace budowlane nie dotyczą projektu na realizację którego ubiega się o dofinansowanie. Doszłoby zatem do sytuacji, w której przedsiębiorcy dzieliliby sztucznie jeden projekt na dwa osobne - pierwszy polegający na budowie hali o bliżej nieokreślonym przeznaczeniu oraz na drugi - dotyczący jej wyposażenia. Odnosząc się do twierdzenia strony, że rozpoczęcie budowy hali na potrzeby projektu nie oznacza jeszcze, że strona ma możliwość bez dofinansowania realizacji projektu, należy zauważyć, że cytowane unormowania zawarte w rozporządzeniu KE 651/2014 , kwalifikują pod względem prawnym zaistniałą sytuację faktyczną. Stwierdzenie , że realizacja projektu została rozpoczęta , obliguje do stwierdzenia, że projekt zostałyby zrealizowany bez pomocy publicznej. Art. 2 pkt 23 rozporządzenia wyłącza jedynie zakup gruntu i prace przygotowawcze. Natomiast wyraźnie wskazuje, że rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją oznacza rozpoczęcie prac . Taka sytuacja miała miejsce w omawianym przypadku – przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie zostały rozpoczęte prace budowlane , bezpośrednio związane z realizacją projektu, o czym była już mowa, co obliguje do stwierdzenia, że projekt został rozpoczęty przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie. A to z kolei oznacza, że projekt nie spełnił kryterium formalnego nr 2 . zgodnie zaś z § 10 ust. 1 pkt 1 Regulaminu konkursu uniemożliwia otrzymanie dofinansowania . Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wszystkie zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Słusznie wskazała PARP w odpowiedzi na skargę, że ocena projektu w zakresie przedmiotowego kryterium była dokonana rzetelnie, prawidłowo oraz zgodnie z prawem, tj. z dokumentacją konkursową i wymienionymi w niej regulacjami. Organ dokonał prawidłowej oceny złożonego wniosku, w kontekście dokumentacji konkursowej oraz w sposób wystarczający do kontroli stanowiska poinformował o przyczynach braku spełnienia zakwestionowanego kryterium. Reasumując sąd dokonując kontroli podjętego w sprawie rozstrzygnięcia stwierdza, że ocena projektu został przeprowadzona w sposób prawidłowy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji.