V SA/Wa 1046/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2008 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ... z dnia ... lutego 2008 r. nr ... w przedmiocie przejęcia zobowiązań i przystąpienia do programu wspierania gospodarstw niskotowarowych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ... na rzecz D. D. kwotę .... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi datowanej na 29 marca 2008 r. i wniesionej 31 marca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D. D. jest decyzja Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z ... lutego 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z ... stycznia 2008 r. nr ... wydaną w przedmiocie odmowy przejęcia zobowiązań i przystąpienia do programu wspierania gospodarstw niskotowarowych. Stan sprawy przedstawia się następująco. W piśmie z 7 stycznia 2008 r. (data wpływu do Biura Powiatowego ARiMR w P.) D. D. zawarł prośbę o przejęcie i dalsze kontynuowanie płatności w sprawie..., podjętych przez jego ojca J. D. na działanie Wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Wskazał, że z uwagi na zły stan zdrowia obojga rodziców zmuszony był do przejęcia całego gospodarstwa. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. w dniu ... stycznia 2008 r. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.], dalej: k.p.a., § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich [Dz. U. z 2004 r., Nr 286, poz. 870 z późn. zm.] i w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 [Dz. U. nr 109 poz.750 z późn. zm.] wydał decyzję nr ... o odmowie przejęcia zobowiązań i przystąpieniu do programu wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Organ stwierdził, że według dokumentacji strona posiada i prowadzi gospodarstwo rolne od 30 października 1998 r., zatem nie spełnia warunków następcy przewidzianych w § 11 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., natomiast (cyt.) "we wniosku o przyznanie renty strukturalnej gospodarstwo przejął celem powiększenia własnego gospodarstwa". Organ dodał, że okres prowadzenia działalności rolniczej przez stronę uprawniał ją do złożenia własnego wniosku o przyznanie pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego złożonym przez wnioskodawcę odwołaniem Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W... decyzją z ... lutego 2008 r. Nr ... wydaną na podstawie art. art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P.. Organ odwoławczy uznał, że gdy nie zostają spełnione kryteria co do przejęcia płatności oraz kontynuowania zobowiązań dla programu Wspieranie gospodarstw niskotowarowych, organ orzekający w pierwszej instancji powinien postąpić zgodnie z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, zaś decyzja, od której D. D. złożył odwołanie została wydana nieprawidłowo, gdyż brak przepisów uprawniających do wydania decyzji w wyżej opisanej sytuacji. Powyższa decyzja została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie, która rozstrzygnięciu Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zarzuciła obrazę prawa materialnego, w szczególności art. 36 Rozporządzenia Komisji (WE) 817/2004 z dnia 24 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad stosowania rozporządzenia Rady WE 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji Rolnej poprzez jego niezastosowanie. Skarżący wyjaśnił, że z porównania §2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. z art. 36 Rozporządzenia Komisji (WE) 817/2004 z dnia 24 kwietnia 2004 r. wynika, iż przepis krajowy jest ewidentnie sprzeczny z normą prawa wspólnotowego. Podniósł, że art. 36 powołanego rozporządzenia Komisji nie wprowadza dodatkowych warunków określających status następcy producenta rolnego, lecz mówi wprost o "innej osobie", której producent przekazuje swe gospodarstwo w okresie ważności zobowiązania. Powołał się także na orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości 103/88 Fratelli Costanzo v. Commune di Milano, zgodnie z którym państwa członkowskie mają obowiązek odmowy zastosowania normy prawa krajowego w razie stwierdzenia jej niezgodności z prawem wspólnotowym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. nr 153, poz. 1269). W związku z tym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim o naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "u. p.p.s.a"), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt. 2 u. p. p. s. a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u. p. p. s. a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powoływaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 u. p. p. s. a.). Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji co do zasady brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydania tej decyzji. Od reguły tej mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi. Reguła ta może też ustępować przed konstytucyjnym nakazem ochrony praw nabytych w ramach wykładni prawnej czynionej w świetle standardów państwa prawnego wynikających z art. 2 Konstytucji. Zastosowania konkretnej normy prawnej bądź stwierdzenie, że nie istnieje norma prawna zawsze odnosi się do konkretnego, ustalonego prze organ stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie brak jest ustaleń faktycznych. Zaskarżona decyzja przywołuje wniosek skarżącego oraz przywołuje treści trzech przepisów w tym § 10 i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 286/2004 poz. 2870 ze zm.) oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania " Renty strukturalne" objętego Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 109/2007 poz. 750 ze zm.). Organ nie wyjaśnia do czego i dlaczego należy stosować te przepisy, po czym stwierdza że brak jest przepisów uprawniających do wydania decyzji w wyżej opisanej sytuacji. Do czego odnosi się stwierdzenie wyżej opisana sytuacja nie wiadomo. Jest natomiast stwierdzenie, że organ pierwszoinstancyjny powinien postąpić zgodnie z § 10 w/w rozporządzenia RM z 7.12.2004r ( przepis przewiduje wstrzymanie i zwrot płatności dla gospodarstwa niskotowarowego). Zaskarżona decyzja uchyla merytoryczną decyzję pierwszoinstancyjną i umarza postępowanie poprzedzające wydanie uchylonej decyzji powołując się na brak podstawy prawnej do orzekania w sprawie. Z odpisu wniosku D. D. wszczynającego postępowanie w sprawie (w aktach administracyjnych brak oryginału wniosku mimo dwukrotnego wezwania przez Sąd do jego złożenia) wynika, że wnioskujący wnosi o przeniesienie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego przyznanej jego ojcu w roku 2005. W decyzji pierwszoinstancyjnej oraz w odwołaniu od niej wskazany jest numer decyzji wydanej na rzecz ojca ... Wskazany numer decyzji powoduje domniemanie, iż była ona wydawana w oparciu o ustawę z 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. 229/2003r. poz. 2273 ze zm.) oraz w oparciu o akt wykonawczy Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w/w. W aktach administracyjnych brak jest odpisu tejże decyzji (jako dowodu w sprawie w myśl art. 75 kpa). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jej nie opisuje. Sąd nie może powyższych okoliczności skontrolować. Nie wiadomo ile i jakich uprawnień (płatności) przyznano ojcu wnioskodawcy w zamian za jakie zobowiązania, oraz czy w dacie wydawania zaskarżonej decyzji wynikały jeszcze jakieś płatności i zobowiązania w niej wymienione. Skarżący jako podstawę żądania przeniesienia płatności na siebie wskazuje fakt przeniesienia własności gospodarstwa rolnego na siebie przez rodziców wobec złego stanu ich zdrowia powołując się na treść umowy darowizny. Na tę okoliczność dołączony jest akt notarialny z umową darowizny gospodarstwa rolnego z dnia ... listopada 2007r. Za aktu tego wynika, że darczyńcy czynią to wobec ubiegania się o przyznanie renty strukturalnej oraz wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. stwierdził postanowieniem z dnia ... listopada 2007r. spełnienie wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej przez J. D. - matkę wnioskodawcy. W sprawie brak jest tegoż postanowienia oraz brak jest ustalenia czy i komu taka renta została przyznana oraz w oparciu o jaką podstawę prawną wydano stosowną decyzję. Przyznanie renty strukturalnej odbywa się w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W świetle ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 64/2007r. poz. 427 ze zm.) oraz opartego na niej rozporządzenia wykonawczego w/w z 19 czerwca 2007r. wynika, że renta strukturalna może być przyznana z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego po spełnieniu szeregu przesłanek przez beneficjenta, w tym. m.in. stosownego przekazania gospodarstwa rolnego określonym podmiotom. Podobnie można było przyznać rentę strukturalną z udziałem środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej w oparciu o cytowaną wyżej ustawę 29 listopada 2003r, oraz oparte na niej rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 114/2004 r. poz. 1191 ze zm.). Zawsze jednak działo się to w odrębnym postępowaniu administracyjnym kończącym się decyzją administracyjną. Ustalenia tamtego postępowania mogą mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Zarówno ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich z dnia 28 listopada 2003r., jak i ustawa z dnia 7 marca 2007r. przewidują udzielanie pomocy w ramach wspierania gospodarstw niskotowarowych. Pomoc udzielana w ramach ustawy z 28 listopada 2003r., jak i rozporządzenia wykonawczego na niej opartego z dnia 7 grudnia 2004r. mogła być udzielana pod warunkiem zobowiązania się beneficjenta do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego oraz zobowiązania się nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego z zastrzeżeniem przeniesienia własności tegoż gospodarstwa na rzecz następcy producenta rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną (§ 3 ust 1 pkt 4 i ust 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 7.12.2004r.). W przypadku przeniesienia gospodarstwa rolnego na rzecz następcy producenta rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną w zakreślonym 5 letnim terminie § 11 w/w rozporządzenia z 7.12.2004r. dawał podstawę do przyznania tej pomocy następcy producenta rolnego przy zaistnieniu opisanych w nim przesłanek. Również ustawa z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przewiduje w art. 25 możliwość przyznania pomocy następcy prawnemu beneficjenta po przeniesieniu własności całości lub części gospodarstwa rolnego przy zaistnieniu opisanych w niej przesłanek. Zatem zarówno w świetle udzielonej pomocy z udziałem środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, jak i pomocy z Europejskiego Funduszu Rolnego możliwe jest przeniesienie niewykorzystanej pomocy na rzecz następcy prawnego producenta rolnego przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w w/w rozporządzeniu oraz ustawie. Stanowi to o istnieniu przepisu prawa materialnego będącego podstawą do żądania przeniesienia tej pomocy. Ustalenie mocy obowiązującej przepisu prawa oraz ustalenie w sprawie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem faktycznym zapisanym w obowiązującym przepisie prawa obciąża organ. Obowiązek ten wynika z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa oraz z art. 6 kpa stanowiącego, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle art. 7 kpa organy administracji publicznej podejmują wszelki kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wskazana zasada obowiązuje również w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, co wynika z treści art. 138 kpa. Wydana decyzja powinna zaś zawierać m. in. uzasadnienie faktyczne, czyli wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w myśl art. 107 kpa odpowiednio stosowanego wg art. 140 kpa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa. Zaniechanie prze organ administracji państwowej uzasadnienia swej decyzji w sposób przekonujący, odnoszący się do ustaleń faktycznych i prawnych, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa, skutkuje - w myśl ustalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa. Rozstrzygając sprawę ponownie organ winien więc przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe, a następnie uwzględnić całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, i na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Tylko wszechstronne wyjaśnienie sprawy daje podstawę do podjęcia właściwej decyzji. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała wymienione wyżej przepisy w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność ustalenia stanu faktycznego wpływa na treść całej decyzji. Zatem, rozstrzyganie zarzutów podniesionych w skardze co do przedmiotowej decyzji nie znajduje uzasadnienia. Dopiero ustalenie stanu faktycznego w sposób pełny, dowodowo dający podstawę do uznania, że odzwierciedla on prawdę obiektywną pozwoli odnieść się w decyzji drugoinstancyjnej do kwestii podniesionych w odwołaniu i skardze dotyczących obowiązywania prawa unijnego, w tym art. 36 Rozporządzenia Komisji WE 817/2004 z dnia 24.04.2004r. oaz art. 37 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z 17.05.1999r.. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.