V SA/Wa 1048/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi T. S. w P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji celowej I. Uchyla zaskarżoną decyzję; II. Zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz T. S. w P. 1226 /jeden tysiąc dwieście dwadzieścia sześć/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III. Orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. Decyzją z dnia [...].09.2010 r. Minister Spraw Wewnętrzynych i Administracji zobowiązał Towarzystwo S. w Polsce, zwane dalej Towarzystwem, do zwrotu dotacji celowej w kwocie 42.182,40 zł przyznanej na realizację zadania pn.: Budowa Centrum S. w N.- dokończenie III etapu, na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., zwanej dalej umową,wraz ze stosownymi odsetkami. Minister w motywach wskazał, że w dniu [...].04.2009 r. została zawarta umowa nr [...] pomiędzy Ministrem a Towarzystwem. Na mocy wyżej wymienionej umowy Minister zobowiązał się do przekazania kwoty 350.000 zł tytułem dotacji na realizację zadania pn. Budowa Centrum S. w N. - dokończenie III etapu. Natomiast Towarzystwo zobowiązało się do wykorzystania przyznanej dotacji zgodnie z celem na jaki ją uzyskało i na warunkach określonych w umowie. Termin wykonania zadania ustalono od dnia [...].04.2009 r. do dnia [...].12.2009 r. Po zakończeniu realizacji zadania, na podstawie nadesłanych do rozliczenia dokumentów rachunkowych oraz sprawozdania końcowego z wykonania zadania dokonana została analiza prawidłowości wykonania zadania pod względem merytorycznym i rachunkowym. Z informacji z dnia [...].03.2010 r., dotyczącej realizacji zadania wynika, iż łącznie ze środków dotacji zatwierdzono rozliczenie dotacji w kwocie 307.817,60 zł. Zatem z przyznanej dotacji w wysokości 350.000 zł pozostaje do zwrotu kwota 42.182,40 zł. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 146 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) w zw. z art.113 ust.1 ustawy z dnia 27.08.2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr. 157, poz. 1241 ze zm.) i decyzję podpisał T. S. – sekretarz stanu działający w imieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Po rozpatrzeniu wniosku Towarzystwa o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej wyżej wymienioną decyzją, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2010 r. Podpisał ją także sekretarz stanu T. S. W motywach podniósł, że zgodnie z art.18 ust.3 zdanie 2 ustawy z dnia 6.01.2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. Nr 17, poz. 141 ze zm.) Minister właściwy do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych corocznie ogłasza zasady postępowania w sprawach dotyczących udzielania dotacji, o których mowa w art. 18 ust. 2. wyżej wymienionej ustawy. Informacja o szczegółowych zasadach postępowania przy udzielaniu dotacji na realizację w 2009 r. zadań mających na celu ochronę, zachowanie i rozwój tożsamości kulturowej mniejszości narodowych i etnicznych oraz zachowanie i rozwój języka regionalnego została podjęta w dniu [...].06.2008 r. na posiedzeniu Komisji Wspólnej Rządu i Mniejszości Narodowych i Etnicznych. Przyjęcie Informacji zostało poprzedzone powołaniem grupy roboczej złożonej z przedstawicieli organu oraz przedstawicieli mniejszości narodowych i etnicznych zasiadających w Komisji Wspólnej, w tym przedstawiciela mniejszości [...] w osobie Przewodniczącego Zarządu Głównego Towarzystwa. Ustalenia były omawiane na posiedzeniach Komisji Wspólnej, w tym między innymi, kwestia ostatecznego terminu do składania wniosków o aneksowanie zawartych umów. W wyniku wspólnych ustaleń ostatecznie w dniu [...] czerwca 2009 r. Komisja Wspólna przyjęła Informację, w której zawarto termin 12 dni roboczych przed zakończeniem terminu realizacji zadania, jako ostateczny termin do składania wniosków o aneksowanie umów. W ocenie Ministra pomimo, że umowa nie zawiera zastrzeżeń dotyczących terminów składania wniosków o aneks, to jednak należy zauważyć, że zgodnie z § 16 umowy w zakresie nieuregulowanym stosuje się w szczególności przepisy Kodeksu cywilnego, ustaw o których mowa w § 1 ust. 1 i § 9 ust. 3 umowy, oraz art. 14-18 ustawy z dnia 23.04.2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234 poz. 1536). Minister odnosząc się do argumentów podniesionych przez towarzystwo zwrócił uwagę w szczególności na brzmienie art.56 K.c. zgodnie z którym czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, z zasad współżycia społecznego i z ustalonych zwyczajów. Oceniając skutki zawarcia umowy na realizację zadania mającego na celu ochronę, zachowanie i rozwój tożsamości kulturowej mniejszości narodowych i etnicznych oraz zachowanie i rozwój języka regionalnego nie sposób oderwać się od treści wyżej wymienionej Informacji, która ze względu na umocowanie ustawowe i tryb jej przyjmowania przez Komisję Wspólną ma walor co najmniej zwyczaju przy ocenie skutków zawarcia umów. Oceniając – zdaniem Ministra - Informację i jej znaczenie dla oceny skutków zawarcia umowy, należy uznać, że Towarzystwo znało treść tej Informacji, gdyż została ona przyjęta przez Komisję Wspólną, w której przedstawicielem mniejszości [...] jest Przewodniczący Zarządu Głównego Towarzystwa. Przyjęta Informacja została umieszczona na stronie internetowej Ministerstwa. Zgodnie z procedurą określoną w omawianej Informacji Towarzystwo składało do Ministra wnioski o zawarcie umów na realizację w 2008 r. zadań mających na celu ochronę, zachowanie i rozwój tożsamości kulturowej mniejszości [...], zaś przekonanie o potrzebie określenia ostatecznego terminu do składania wniosków o aneksowanie umów zostało usankcjonowane przez Komisję Wspólną. Tryb postępowania przy ocenie wniosków na realizację zadań mających na celu ochronę, zachowanie i rozwój tożsamości kulturowej mniejszości, a także termin do składania wniosków o aneks był taki sam dla wszystkich podmiotów. W uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Minister, odnosząc się do argumentu Towarzystwa, że podpisanie aneksu do umowy pozwoliłoby uniknąć zaistniałej sytuacji, zauważył, że postanowienia umowy nie obligują w żadnym punkcie Zleceniodawcy zadania do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o aneksowanie umowy nawet, jeśli wniosek taki wpłynąłby do organu z zachowaniem terminu, którego zasadność strona kwestionuje. Rolą aneksu do umowy jest zmiana jej postanowień w określonym aneksem zakresie, za obopólną zgodą stron takiej umowy. Wyrażenie zgody na zawarcie aneksu nie jest zatem obligatoryjne w przypadku złożenia takiego wniosku. Zleceniobiorca zadania przewidując zmiany w kosztach zadania odbiegające od postanowień zawartej umowy, wynikłe w trakcie jego realizacji powinien złożyć wniosek o stosowny aneks do umowy przed dokonaniem niezgodnego z umową rozporządzenia środkami przyznanej dotacji. Sporządzając wniosek o aneks do umowy po faktycznym rozporządzeniu środkami dotacji niezgodnie z jej postanowieniami, Towarzystwo podjęło ryzyko, że wydatki takie nie zostaną faktycznie usankcjonowane poprzez wyrażenie zgody i podpisanie aneksu do umowy przez Zleceniodawcę zadania. Następnie Towarzystwo skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 13 kwietnia 2011 r. na wyżej wymieniona decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r., żądając jej uchylenia. W motywach wskazano, że odmowa podpisania aneksu spowodowała, że Towarzystwo nie miało możliwości rozliczenia dotacji zgodnie ze złożonym wnioskiem. W konsekwencji doszło do nieznacznych przesunięć kosztów w ramach zadania, na które łącznie w 2009 r. wydano 670.387,78 zł, co było niemal podwojeniem kwoty dotacji wynoszącej 350.000 zł. Kwota 320.387,78 zł pochodziła z pożyczki, którą zaciągnięto na sfinansowanie prac związanych z realizacją zadania. Pożyczkę tę Towarzystwo aktualnie spłaca. Celem nadrzędnym było bowiem wykonanie maksymalnej ilości prac w drugiej połowie 2009 r. tak, aby zakończyć je przed zimą. Podpisanie aneksu przez Departament Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych MSWiA, który uwzględniałby wniosek T., złożony zgodnie z postanowieniami umowy, pozwoliłby na uniknięcie zaistniałej sytuacji. W związku z faktem, iż zadanie zostało wykonane należycie i w pełnym zakresie, a środki finansowe zostały wydatkowane w całości, zgodnie art. 18 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz języku regionalnym, na cel opisany w umowie Towarzystwo pismem z dnia [...] października 2010 r. wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie decyzji nr [...] z dnia [...] września 2010 r. oraz o umorzenie sprawy. Zdaniem Towarzystwa art. 56 K.c. w sposób wyraźny zwraca uwagę na to, iż czynność prawna, która wywołuje określone skutki prawne winna uwzględniać nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają (...) z zasad współżycia społecznego..., co jest niezmiernie ważne w przypadku zadania realizowanego przez Towarzystwo - Budowy Centrum S. w N. - dokończenie III etapu. Dla [...] mniejszości narodowej w Polsce jest to ważny interes społeczny, którego celem będzie ochrona, zachowanie i rozwój tożsamości kulturowej. Nieuzasadnione domaganie się zwrotu tak dużej kwoty spowoduje Towarzystwu duże problemy finansowe; nie będzie ona w stanie zwrócić Ministerstwu przeszło 42,000 zł, gdyż nie posiada aktualnie żadnych wolnych środków finansowych. Z punktu widzenia ustawodawcy przesunięcie środków nie ma większego znaczenia, gdyż prace zaplanowane w 2009 r. w całości zostały wykonane w roku 2010 a przesunięcie środków zostało spowodowane z logiką i potrzebami realizowanego zadania. W odpowiedzi na skargę Minister – żądając jej oddalenia – podniósł argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na fakt, iż autorem decyzji z dnia [...].09.2010r., jak i decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymującej w mocy pierwsze z wymienionych rozstrzygnięć jest Sekretarz Stanu T. S. działający z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji . Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozważyć więc należy, czy wydanie obu decyzji, to jest decyzji pierwszoinstancyjnej jak i decyzji wydanej w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez tę samą osobę ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, a w szczególności czy stanowi ono naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W zakresie powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela zapatrywanie prawne wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010r., (I OPS 13/09 ONSAiWSA 2010/5/82), iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazany wyżej Sekretarz Stanu, nie zaś sam piastun funkcji - czyli Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zgodnie więc z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010r. stwierdzić należy, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra sekretarza stanu w ministerstwie. W tej sytuacji należy uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Okoliczność powyższa skutkowała tym, iż na obecnym etapie postępowania rozpatrywanie zarzutów skargi było przedwczesne. Uwzględniając powyższe, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 lit.b w zw. z art.200 i art.152 p.p.s.a., należał orzec jak w sentencji.