V SA/Wa 1050/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi E. w W. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem; 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w zakresie rozstrzygnięcia o odsetkach; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja, w części uchylonej nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 4. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. K. K. – Kancelaria Adwokacka, ul. [...], [...] W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 4392 zł (cztery tysiące trzysta dziewięćdziesiąt dwa złote), w tym: tytułem opłaty kwotę 3600 zł (trzy tysiące sześćset złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 792 zł (siedemset dziewięćdziesiąt dwa złote). Przedmiotem skargi z dnia 11 marca 2008 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], którą Minister Sportu i Turystyki utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2007 r. zobowiązującą Stowarzyszenie E. w W. do zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] lipca 2007 r. do Ministerstwa Sportu wpłynęło wystąpienie Najwyższej Izby Kontroli nr [...], [...] dotyczące kontroli organizacji imprez sportowych dla osób niepełnosprawnych przez E. w W. Kontrola dokonana przez NIK dotyczyła roku 2005 i pierwszego półrocza roku 2006 r. W protokole pokontrolnym stwierdzono, że C. nie zrealizowało niektórych zadań zleconych przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, a następnie Ministra Sportu. W 2005 r. nie zrealizowano bowiem [...]. Natomiast w 2006 r. C. nie zrealizowało [...]. Na realizację powyższych zadań zleconych Minister Edukacji Narodowej i Sportu a następnie Minister Sportu przekazał na mocy umowy nr [...] z dnia [...] marca 2005 i umowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., dotację w łącznej kwocie [...] zł. W związku z brakiem ich realizacji NIK w powołanym wystąpieniu pokontrolnym zobowiązał Ministra Sportu do wyegzekwowania od C. zwrotu kwoty [...] zł wraz z należnymi odsetkami, jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W związku z powyższym Minister Sportu i Turystyki w dniu [...] sierpnia 2007 r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie poprawności rozliczeń zadań zleconych C. w latach 2005-2006 na podstawie umów o numerach [...]. Po zakończeniu postępowania decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Minister Sportu i Turystyki zobowiązał E. w W. - do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Jako podstawę prawną wskazał art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) oraz § 18 ust. 5 rozporządzenia Ministra Sportu z dnia 10 lipca 2006 r. w sprawie dofinansowania zadań ze środków Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej (Dz. U. Nr 134, poz. 944 z późn. zm.). Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister podniósł, że w ramach umów [...] z dnia [...] marca 2005 r. i [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. E. zobowiązało się zorganizować [...] olimpiad osób niepełnosprawnych. Na wszystkie z nich przedłożono stosowne rozliczenia zgodnie z obowiązującymi procedurami. Jednakże, jak ustaliła Najwyższa Izba Kontroli, [...] olimpiad nie odbyło się i w związku z tym kwoty przekazane przez Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu oraz Ministerstwo Sportu na ich organizację, podlegają zwrotowi. Następnie wskazał, iż na podstawie złożonych przez stronę kopii dokumentów księgowych dotyczących realizacji umów nr [...] ustalono, że w wykonaniu zadań zleconych strona ograniczyła się do przekazywania pozyskanych środków na konto niezależnego od siebie podmiotu o nazwie T. w K. Poza tymi dokumentami Strona nie złożyła żadnych wyjaśnień, które dowodziłyby, iż wymienione powyżej olimpiady osób niepełnosprawnych rzeczywiście się odbyły. W związku z tym kwotę [...] zł należało uznać za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Zgodnie zaś z art. 145 ust. 1 pkt 1 tej ustawy dotacja w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona stwierdziła, że decyzja Ministra jest "całkowicie niesprawiedliwa i bezpodstawna". W jej ocenie całość przekazanych środków została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Strona zakwestionowała ustalenia dokonane przez NIK – podkreśliła, że są one "nieprawdziwe i sprzeczne ze stanem faktycznym". Na poparcie swego stanowiska podniosła, że NIK prowadziła badanie realizacji wymienionych olimpiad także w C. i w wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do C. nie ma żadnych wątpliwości co faktu odbycia się wszystkich imprez. Za całkowicie nieprawdziwe uznała strona, zawarte w decyzji stwierdzenie, jakoby w wykonywaniu zleconych przez ministerstwo zadań ograniczała się jedynie do przekazywania pozyskanych z Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej środków na konto T. C. nie przekazywało bowiem temu T. żadnych środków, a jedynie regulowało w normalny sposób należności za wykonane usługi i dostarczone materiały niezbędne dla realizacji umów z dnia [...] marca 2005 r. i [...] kwietnia 2006 r. Następnie strona zaznaczyła, że opinie władz samorządowych gmin i powiatów, na terenie których miały odbyć się planowane olimpiady nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Władze te stwierdzały, że na ich terenie olimpiady nie były organizowane, jednak – jak wskazała strona – żadna z olimpiad nie miała charakteru imprezy masowej i nie podlegała w związku z tym obowiązkowi zgłaszania właściwym urzędom gmin, czy starostwom. Dalej podniesiono, że ww. T. nie było organizatorem żadnych z organizowanych przez C. olimpiad. W związku z tym nawet jeżeli przypadkowo władze samorządowe dowiedziały się czegoś o olimpiadzie, to nie mogły jej powiązać z T., które jako zwykły usługodawca było jedynie kontrahentem strony. Orzekając ponownie Minister Sportu i Turystyki decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu tej decyzji kilkukrotnie zauważył, że strona na poparcie swojego stanowiska nie przytoczyła żadnych dowodów. Ograniczyła się jedynie do stawiania tezy przeciwnej do wniosków pokontrolnych NIK. Zadeklarowała jedynie gotowość przedłożenia wystąpienia pokontrolnego NIK skierowanego do niej. Następnie Minister stwierdził, że, operowanie pojęciami tak ocennymi, jak "całkowita nieprawdziwość", "bezzasadność", czy też "bezsensowność", w odniesieniu do konkluzji zawartych w skarżonej decyzji, nie wnosi niczego nowego do sprawy. Nie sposób również rozstrzygać w przedmiocie zarzutów działania "na zamówienie polityczne", braku zdrowego rozsądku, oraz zastrzeżeń co do jakości pracy urzędników NIK. Stwierdził również, że C. jako zleceniobiorca zadań zleconych, zobowiązane było na podstawie umów nr [...] realizować te zadania bez przenoszenia obowiązków płynących z umów na osoby trzecie (co do zasady). Jak bowiem wynika z treści podpisanego [...] listopada 2006 r., protokołu kontroli przeprowadzonej w C., w związku z organizacją sportu osób niepełnosprawnych w 2005 i 2006 r., C. zawarło dwie umowy o współpracy z T. w K. W ramach tych umów, T. miało zapewnić niezbędny transport, obsługę sędziowską, obsługę medyczną, obsługę techniczną i porządkową imprez sportowych, wyżywienie, zakwaterowanie, sprzęt sportowy, nagrody, obiekty i urządzenia niezbędne do przeprowadzenia konkurencji sportowych i stroje sportowe. Podobnie z kopii faktur, przedstawionych przez stronę wynika, iż usługi świadczone C. przez T. polegały na całościowej organizacji poszczególnych imprez, np. nazwa usługi, za którą T. wystawiło C. fakturę nr [...] to: "Organizacja [...] Olimpiady Osób Niepełnosprawnych, S. [...] czerwca 2006, 126 uczestników, 104 osób niepełnosprawnych". Minister zgodził się ze stroną, że olimpiady osób niepełnosprawnych, których niewykonanie stwierdziła NIK, nie stanowiły imprezy masowej w rozumieniu ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 120, poz. 1298 z późn. zm.), a jako takie nie wymagały zgody właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na ich organizację. Jednak olimpiady realizowano – jak twierdzi strona – na terenach "kościelnych, prywatnych i miejscach ogólnodostępnych". Imprezy takie, przeprowadzone w miejscach ogólnodostępnych na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, nie mogły odbyć się w sposób absolutnie niezauważony dla służb porządkowych oraz władz miasta i gminy. W skardze na powyższą decyzję E. w W. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W motywach skargi strona skarżąca ograniczyła się w zasadzie do polemiki z twierdzeniami organu, przywołując przy tym argumentację w znacznej części zbieżną do tej użytej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła bowiem w szczególności, że zobowiązanie do zwrotu przyznanej stronie skarżącej dotacji jest bezzasadne, ponieważ wykonano zakres rzeczowy umów nr [...] z dn. [...].03.2005 r. i [...] z dn. [...].04.2006 r. Strona skarżąca stwierdziła również, że protokół pokontrolny NIK w żadnym punkcie nie poddaje w wątpliwość faktu odbycia się wszystkich olimpiad osób niepełnosprawnych, związanych z realizacją ww. umów. Odnosząc się do umów C. z T. strona skarżąca podniosła, że umowy te jednoznacznie stwierdzają, że organizatorem, gospodarzem i inicjatorem wszystkich olimpiad osób niepełnosprawnych jest tylko i wyłącznie C. Umowy te nie przenosiły na Towarzystwo żadnych praw ani obowiązków wynikających z roli C. jako organizatora, gospodarza i inicjatora poszczególnych imprez. Strona skarżąca podkreśliła też, że kontrola NIK przeprowadzona w T. była pozbawiona wszelkich podstaw prawnych, a tym bardziej podstawy takiej pozbawione były wszystkie ustalenia i tezy, na których oparte zostały zaskarżone decyzje Ministra, który bez zbadania zakresu kompetencji Najwyższej Izby Kontroli dał im wiarę. Podniosła następnie, że w toku postępowania administracyjnego przytaczała dowody na przeprowadzenie wszystkich imprez zgodnie z postanowieniami umów. Dostarczyła wszelkie rozliczenia i sprawozdania merytoryczne. Przedłożyła na żądanie Ministra wszystkie dokumenty finansowe i księgowe, faktury, specyfikacje rozliczeniowe. Podkreśliła przy tym, iż organ administracji żadnych innych dokumentów nie oczekiwał i nie wzywał do ich składania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne, w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którego podstawowym celem jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem . Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Dokonując w niniejszej sprawie oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia, Sąd nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) stwierdził, iż Minister Sportu i Turystyki przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2007 r. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania i uchybienia tego nie naprawił przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W konsekwencji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Ministra z dnia [...] października 2007 r. w zakresie rozstrzygnięcia o odsetkach. Jak wynika z art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Stosownie do ust. 5 powoływanego artykułu odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Artykuł 146 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi z kolei, że w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, organ, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. W decyzji z dnia [...] października 2007 r. Minister Sportu i Turystyki działając na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zobowiązał E. w W. do zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Minister nie wskazał jednak w decyzji terminu, od którego nalicza się te odsetki, do czego – jak wskazano powyżej – był zobowiązany na podstawie art. 146 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Ta niekompletność decyzji nie została usunięta przez organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Brak orzeczenia w decyzji o terminie, od którego nalicza się odsetki stanowi o naruszeniu przez Ministra Sportu i Turystyki art.146§1 ustawy o finansach publicznych w zw. z 107 § 2 k.p.a., zgodnie z którym przepisy szczególne mogą określać także inne (niż określone w art. 107 § 1 k.p.a.) składniki, które powinna zawierać decyzja. Taki dodatkowy składnik został określony w art. 146 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W pozostałej części zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd uznał bowiem, że zobowiązanie E. w W. do zwrotu części dotacji w kwocie [...] zł wraz z odsetkami jest następstwem tego, że zlecone imprezy sportowe nie zostały przez stronę skarżącą – jako zleceniobiorcę – zorganizowane. Wskazaną powyżej część udzielonej dotacji słusznie zatem uznano za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. W przypadku stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem Minister Sportu i Turystyki jako dysponent środków publicznych jest zobligowany do orzeczenia obowiązku zwrotu dotacji. Obowiązek ten wynika z art. 145 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz § 18 ust. 5 rozporządzenia Ministra Sportu w sprawie dofinansowania zadań ze środków Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej. Należy też zauważyć, że wyegzekwowanie wymienionej kwoty od skarżącej stanowiło jedną z wytycznych NIK zawartych w wystąpieniu pokontrolnym. W skardze, a wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca starała się podważyć wiarygodność informacji zawartych w protokole pokontrolnym sporządzonym przez Najwyższą Izbę Kontroli o niezrealizowaniu imprez dla niepełnosprawnych. Popierając swoje stanowisko skarżąca twierdziła jedynie, że wszystkie zaplanowane na podstawie umów nr [...] imprezy zostały przez nią zorganizowane. Nie powoływała jednak w tym zakresie żadnych dowodów, ani nawet wniosków dowodowych. Jak wynika z protokołu kontroli T., któremu strona skarżąca powierzyła organizację olimpiad dla niepełnosprawnych, władze samorządowe miejscowości, w których planowano odbycie tych olimpiad, nie potwierdziły faktu ich zorganizowania. Tym oświadczeniom wójtów, burmistrzów, czy prezydentów miast, skarżąca powinna przeciwstawić np. stanowiska dyrektorów szkół, władz kościelnych, czy osób prywatnych, na terenie których – jak twierdzi – zorganizowała planowane imprezy. Takich dowodów w toku postępowania skarżąca jednak nie złożyła ograniczając się jedynie do polemiki z argumentacją organów administracji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 205 § 2 i 3 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzekł jak w sentencji.