V SA/Wa 1052/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Województwa Mazowieckiego na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r., nr 6.84.2014 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na rzecz Województwa Mazowieckiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Uchwałą Nr 6.84.2014 z dnia 18 lutego 2014 roku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie orzekło o nieważności uchwały Nr 1/14 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 20 stycznia 2014 r. zmieniającej uchwałę w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2039, z powodu istotnego naruszenia art. 31 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm.) i art. 226 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.). W uzasadnieniu uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie (dalej: Kolegium RIO) wyjaśniło, że uchwałą Nr 1/14 Sejmik Województwa zmienił uchwałę Nr 196/13 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa Mazowieckiego (WFP) na lata 2014 - 2039. Sejmik ustalił nowe brzmienie prognozy kwoty długu i jego spłaty oraz wykazu przedsięwzięć. Uchwałą Nr 2.24.2014 z dnia 14 stycznia 2014 r. Kolegium RIO orzekło o nieważności ww. uchwały Nr 196/13, z powodu istotnego naruszenia art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Kolegium ustaliło bowiem, że w objaśnieniach do uchwały Nr 196/13 wskazano, iż: "... W zakresie wydatków na "janosikowe" założono, że ustawodawca wprowadzi długo wyczekiwaną przez Województwo Mazowieckie zmianę przepisów w zakresie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i wpłata do budżetu państwa od 2015 r. z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej będzie wynosiła nie więcej niż 25% dochodów podatkowych w roku bazowym...". Kolegium RIO stwierdziło, że wydatki bieżące (do których zalicza się wpłata do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw) na lata 2015 - 2039 w uchwale Nr 1/14 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 20 stycznia 2014 r. zmieniającej uchwałę w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2039, pozostały bez zmian w stosunku do kwot ujętych w uchwale Nr 196/13. Również z objaśnień do badanej uchwały Nr 1/14 nie wynika, aby Sejmik Województwa dokonał zmian w tym zakresie. Ponadto Marszałek Województwa w odpowiedzi na zapytanie RIO wyjaśnił, że w Prognozie nie dokonano zmian wydatków z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na lata 2015 – 2039 i poinformował, że termin uchwalenia przez Sejmik Województwa Prognozy na lata 2014-2039 uwzględniającej zmiany w tym zakresie przewidywany jest na 10 marca 2014 r. Po zacytowaniu przepisu art. 31 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego Kolegium RIO stwierdziło, że określony w nim algorytm naliczania wpłat nie przewiduje ograniczenia kwoty wpłat do wysokości "maksymalnie 25% dochodów w roku bazowym", jak wskazano w objaśnieniach do uchwały Nr 196/13. W tym stanie rzeczy Kolegium RIO uznało, że prognozowane na lata 2015 - 2039 wydatki Województwa z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, w sposób istotny naruszają prawo. Brak zabezpieczenia w WPF Województwa pełnych kwot ustawowo określonych zobowiązań oraz oparcie jej na zdarzeniu przyszłym i niepewnym, jakim jest nowelizacja ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nie pozwala uznać badanej uchwały za realistyczną, co jest wymogiem z art. 226 ust. 1 cyt. ustawy o finansach publicznych. Organ wskazał, że ustawa o finansach publicznych nie definiuje pojęcia "realistyczność" i powołując się na Słownik języka polskiego, opracowanie: L. Drabik, A. Kubiak - Sokół, E. Sobol i L. Waśniakowska, Wydawnictwo Naukowe PWN,1996 r. stwierdził, że "realistyczny" oznacza "liczący się w poglądach, zamierzeniach, działaniu z faktami, oparty na trzeźwym sądzie". W ocenie Kolegium RIO warunkiem koniecznym spełnienia wymogu realistyczności jest prognozowanie wydatków zgodnie z obowiązującymi przepisami. Kolegium RIO wskazało również, że ingerencja w ramach nadzoru nie może ograniczyć się do orzeczenia nieważności prognozy kwoty długu i jego spłaty, bowiem nierealistyczność prognozowanych wydatków Województwa na lata 2015 - 2039 z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, tj. zaniżenie w stosunku do kwot ustalonych wg obowiązujących przepisów, musi skutkować zmianą prognozy, poprzez ograniczenie innych wydatków budżetu Województwa, a to powoduje nierealistyczność przedsięwzięć określonych w uchwale. Wydatki na wieloletnie przedsięwzięcia nie mogą być planowane w oderwaniu od możliwości ich sfinansowania z budżetu Województwa. Powołując się na "Metodykę kalkulacji wpłaty państwa dla Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2039 według obowiązującego algorytmu (kol. 15) oraz z uwzględnieniem ograniczenia wpłaty do 25% dochodów podatkowych w roku poprzedzającym rok bazowy (kol. 16)" Marszałka Województwa, Kolegium RIO stwierdziło, że szacunkowe różnice wpłat Województwa do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, pomiędzy kwotami wyliczonym w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy a kwotami prognozowanymi w oparciu o ww. projekt zmiany ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, będą miały istotny wpływ na budżet Województwa. Różnice te wynoszą od ok. 168 mln zł w 2015 roku (ok. 8,7% określonych w WPF wydatków ogółem budżetu Województwa na ten rok) do ok. 217 mln zł w 2039 roku (ok. 6,5% określonych w WPF wydatków ogółem budżetu Województwa na ten rok). Kolegium RIO stwierdziło również, że uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego winny być podejmowane w oparciu o obowiązujące przepisy i dopiero w sytuacji, gdy konstytucyjne organy państwa dokonają zmiany przepisów w zakresie zasad naliczania wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw (a także innych przepisów), organy Województwa będą miały podstawę do stosownej zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej. Województwo Mazowieckie zaskarżyło Uchwałę Nr 6.84.2014 z dnia 18 lutego 2014 roku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości i o zasadzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzuciło naruszenie przepisów prawa, tj.: 1. art. 82 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596, ze zm.) w związku z art. 5 i art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113), 2. art.226 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885. ze zm.), 3. art.31 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) w zw. Z art.167 ust.1 i 3 i art.166 ust.1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi Województwo Mazowieckie podniosło między innymi, że ustawa o finansach publicznych wymaga, aby wieloletnia prognoza finansowa była realistyczna, co oznacza, że powinna opierać się na przesłankach umożliwiających realną ocenę kształtowania się sytuacji finansowej danej jednostki samorządu terytorialnego, w okresie którego prognoza dotyczy. Ponieważ ustawa nie wymienia takich przesłanek, to ocena przyszłej sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego należy całkowicie do jej organu stanowiącego, przy czym należy mieć na uwadze, że jest to prognoza, a więc przewidywanie pewnych przyszłych zdarzeń na podstawie określonych danych i informacji. Nie ma ona charakteru pewności i nie stanowi odzwierciedlenia stanu rzeczywistego. Województwo powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 marca 2014r., który uznał, że przepisy art. 31 oraz art. 25 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (sygn. akt K 13/11). Wskazało, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego za całkowicie uzasadnione należało uznać przyjęcie w Wieloletniej Prognozie Finansowej ograniczeń w zakresie wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw w wysokości nie przekraczającej 25% dochodów podatkowych w roku bazowym i wbrew zarzutom organu nadzoru, nie można tego uznać za naruszenie wymogu realistyczności WPF, ani przepisów, które w ocenie Trybunału Konstytucyjnego są sprzeczne z przepisami Konstytucji RP i utraciły domniemanie konstytucyjności. Podkreśliło, że przepis uznany za niekonstytucyjny ma taki charakter od daty jego wydania. Nie zachodziły zatem podstawy do stwierdzenia naruszenia przez Sejmik Województwa Mazowieckiego przepisu art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, skoro przepis ten został uznany za niekonstytucyjny i to od początku jego istnienia w systemie prawnym, a żaden z zarzutów sformułowanych w uchwale Kolegium RIO nie miał charakteru uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały nr 1/14. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie, wskazując, że Sejmik Województwa Mazowieckiego jako organ samorządu województwa zobowiązany jest podejmować uchwały w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, tj. zobowiązany był zastosować przepis prawa art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zgodnie z jego brzmieniem obowiązującym w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały, a do dnia wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być przestrzegany przez wszystkich jego adresatów. Stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego w 4 marca 2014 r. sygn.akt K 13/11 "przepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą z upływie 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art.3 §2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153,poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art.11 ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j.Dz.U. z 2012 r. poz. 1113) w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. Stosownie do art.79 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z p. zm. – dalej jako u.s.w.) nadzór nad wykonywaniem zadań województwa jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna, a o jej nieważności orzeka organ nadzoru (art.82 ust.1 u.s.w.). Zaskarżoną uchwałą Kolegium RIO stwierdziło nieważność uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego podjętej w przedmiocie Wieloletniej Prognozy Finansowej Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2039 z powodu istotnego naruszenia art. 31 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (ustawa o dochodach j.s.t.) i art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.) Naruszenie przepisów polegało, w ocenie Kolegium RIO, na tym, że prognozowane na lata 2015 - 2039 wydatki bieżące Województwa Mazowieckiego, do których zalicza się wydatki z tytułu wpłat do budżetu Państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw zostały określone w uchwale w sposób naruszający art.31 ustawy o dochodach j.s.t., bowiem przy ich ustalaniu zastosowano nie przewidziane tym przepisem ograniczenie kwoty wpłat do 25% dochodów w roku bazowym. Takie ograniczenie powyższych wydatków spowodowało w WPF brak zabezpieczenia pełnych kwot ustawowo określonych zobowiązań, a oparte zostało na zdarzeniu przyszłym i niepewnym jakim jest projektowana zmiana art.31 ustawy o dochodach j.s.t. W konsekwencji uchwały nie można było uznać za realistyczną, co jest wymogiem z art.226 ust.1 u.f.p. Według Kolegium RIO Sejmik Województwa Mazowieckiego uchwalając WPF powinien był kierować się brzmieniem przepisu art.31 ustawy o dochodach j.s.t. z daty podejmowania uchwały. W stanie faktycznym rozpoznanej sprawy nie można podzielić powyższego poglądu Kolegium RIO. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 4 marca 2014r., uznał, że przepisy art. 31 oraz art. 25 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (sygn. akt K 13/11). Równocześnie Trybunał w punkcie II wyroku postanowił, że przepisy wymienione w punkcie I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw nr 348 z dnia 19 marca 2014r., a więc przepisy art.31 i 25 ustawy o dochodach j.s.t. utracą moc w zakresie wskazanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego dnia 20 września 2015 r. Wobec powyższego poczynając od 20 września roku 2015 przepis art.31 ustawy o dochodach j.s.t. w zakresie wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie będzie obowiązywał. Dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia, że Wieloletnia Prognoza Finansowa w okresie dotyczącym lat 2015 -2039 narusza art. 31 ustawy o dochodach j.s.t., co oznacza brak podstaw do przyjęcia, że uchwała Nr 1/14 została wydana z naruszeniem przepisu art.31 ustawy o dochodach j.s.t. i w konsekwencji, że jest "nierealistyczna" i narusza art. 226 u.f.p. Nie można zaakceptować istnienia w obrocie prawnym uchwały Kolegium RIO stwierdzającej nieważność uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego z powodu niezgodności uchwały z przepisem, który obowiązywał w dacie podjęcia uchwały, ale co do którego wiadomo, że w prawie całym okresie, którego WPF dotyczy nie będzie obowiązywał w obecnym kształcie. Sąd zauważył, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego został wydany po dacie podjęcia przez Sejmik Województwa Mazowieckiego uchwały nr 1/14 oraz uchwały Kolegium RIO Nr 6.84.2014. W ocenie Sądu odpowiednie zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 190 ust.4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z treści zacytowanego przepisu wynika obowiązek Sądu uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie, którego zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie w sytuacji takiej jak w rozpoznanej sprawie, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest późniejszy niż data podjęcia uchwały przez Sejmik Województwa Mazowieckiego i Kolegium RIO. Dlatego Sąd dokonując oceny uchwały Nr 1/14 Sejmiku Województwa Mazowieckiego oraz zaskarżonej uchwały zobowiązany był uwzględnić powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Ponieważ Wieloletnia Prognoza Finansowa zasadniczo (od 20.09.2015r.) dotyczy okresu po utracie mocy obowiązującej przepisu art.31 ustawy o dochodach j.s.t., za bezprzedmiotowe Sąd uznał odnoszenie się do stanowiska skarżącego w przedmiocie stosowania ww. przepisu w okresie od daty opublikowania wyroku do daty wskazanej w wyroku utraty mocy obowiązującej tego przepisu. Z wyżej przedstawionych przyczyn Sąd na podstawie art.148 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną uchwałę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 w zw. z art. 205§2 p.p.s.a.