V SA/Wa 1054/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi S. K. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... stycznia 2010 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S. K. kwotę ... zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. K. (zwany dalej: skarżącym) ... kwietnia 2009 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania 121 "Modernizacja gospodarstw rolnych" Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Celem planowanej operacji była modernizacja parku maszynowego służąca poprawie bezpieczeństwa produkcji oraz bardziej efektywnego wykonywania prac w gospodarstwie. Skarżący zamierzał zakupić kombajn zbożowy o mocy ...KM firmy N. o szerokości hederu ... m wyposażonym w s. Po przeprowadzeniu postępowaniu, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z ... stycznia 2010 r. znak ... odmówiła skarżącemu przyznania pomocy we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu wskazała, że powyższe nastąpiło z powodu zaistnienia okoliczności określonych w § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem). Agencja wskazała, że na podstawie § 7 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia odmawia przyznania pomocy. Agencja wyjaśniła, że na podstawie złożonych przez wnioskodawcę wyjaśnień stwierdzono, że zakup kolejnego kombajnu zbożowego o parametrach technicznych zbliżonych do posiadanego w gospodarstwie 4-letniego kombajnu zbożowego nie ma uzasadnienia techniczno-ekonomicznego w odniesieniu do struktury i wielkości prowadzonej produkcji roślinnej. Biorąc pod uwagę, że zakupiony przez skarżącego kombajn zbożowy w ramach SPO na lata 2004-2006 "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" o parametrach technicznych: ... KM, szer. hederu ... m. został oceniony pod kątem techniczno-ekonomicznym za wystarczający i dostosowany do potrzeb prowadzonej produkcji roślinnej, nie ma uzasadnienia techniczno-ekonomicznego zakup kolejnego kombajnu zbożowego o zbliżonych parametrach technicznych w odniesieniu do tej samej powierzchni upraw. Na podstawie przeprowadzonej oceny techniczno-ekonomicznej wniosku stwierdzono, że wyznaczone cele w punkcie 17-18 wniosku o dofinansowanie operacji w ramach PROW 2007-2013 "Modernizacja gospodarstw rolnych" nie zostaną osiągnięte w wyniku realizacji ww. operacji. Pismem zatytułowanym "odwołanie" z ... stycznia 2009 r. skarżący wezwał Agencję do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z ... marca 2010 r. Nr ... Zastępca Dyrektora Departamentu Działań Inwestycyjnych ARiMR w W. negatywnie rozpatrzył ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, że w myśl § 7 pkt 1 rozporządzenia – pomoc przyznaje się na operację obejmującą wyłącznie inwestycje związane z prowadzeniem działalności rolniczej spełniającej wymagania określone w Programie, w szczególności uzasadniona ekonomicznie, w tym pod względem jej kosztów, oraz zapewniające osiągnięcie i zachowanie celów działania (...). Na etapie rozpatrywania wezwania ponownie został przeliczony poziom tolerancji dla kombajnu zbożowego o mocy ... KM z wykorzystaniem ekspertyzy Instytutu Budownictwa Mechanizacji i Elektryfikacji Rolnictwa (I.). W wyniku tego przeliczenia organ uznał, że aby operacja mogła zostać uznana za uzasadnioną pod względem ekonomicznym minimalna wielkość gospodarstwa powinna wynosić ...ha, przy czym wskazała, że skarżący posiada już kombajn zbożowy N. o mocy ...KM, który zgodnie z ekspertyzą jest racjonalnie wykorzystywany w gospodarstwie o wielkości ... ha. Przedmiotowa ekspertyza daje możliwość uwzględnienia ...% marginesu tolerancji w przypadkach zróżnicowania warunków zbioru lub obniżenia mocy użytecznej silnika. Mając powyższe na uwadze przy zastosowaniu ....% marginesu tolerancji dla planowanego do zakupu kombajnu o mocy silnika ... KM minimalna wielkość gospodarstwa powinna wynosić ... ha. Reasumując aby planowana operacja mogła zostać uznana za uzasadnioną ekonomicznie gospodarstwo skarżącego powinno mieć powierzchnię co najmniej ... ha. Na rozstrzygnięcie z ... stycznia 2010 r. została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił brak jakiegokolwiek odniesienia się do podniesionych w trakcie postępowania okoliczności i techniczno-ekonomicznego uzasadnienia racjonalności inwestycji. Brak uzasadnienia stanowi naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) zgodnie z którym – w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. W zaskarżonym piśmie stwierdzono jedynie, że zakup kolejnego kombajnu zbożowego o parametrach zbliżonych do posiadanego w gospodarstwie 4-letniego kombajnu zbożowego nie ma uzasadnienia techniczno-ekonomicznego w odniesieniu do struktury i wielkości prowadzonej produkcji roślinnej. Jednakże skarżącemu nie przedstawiono szczegółowych przyczyn, dla których odmówiono przyznania pomocy. Skarżący zarzucił, że organ całkowicie pominął złożone przez niego oświadczenie o zamiarze zbycia posiadanego kombajnu zbożowego z uwagi na jego niewystarczającą przydatność oraz pominął deklarację o wykorzystywaniu rokrocznie nowego kombajnu do zbioru upraw o powierzchni ok. ... ha. Organ nie wziął pod uwagę także faktu, iż w skład gospodarstwa skarżącego wchodzą grunty o znacznym stopniu pofałdowania terenu, a nadto nie ustosunkowano się do wyjaśnień na temat podniesienia jakości produkcji poprzez zastosowanie nowoczesnego sprzętu o większej wydajności. Skarżący zarzucił, że organ pominął fakt, iż uzyskiwane przez niego plony znacznie odbiegają in plus od powszechnie przyjętych średnich, choć posiadał wiedzę na ten temat. Co więcej organ rozpatrujący wezwanie do usunięcia naruszenia prawa błędnie wskazał powierzchnię gospodarstwa nie tylko ze względu na wyraźnie wyższe plony, lecz również nie uwzględnił, że uprawa roślin technologicznie podobnych obniża areał o ...%. Ponadto podaną powierzchnię trzeba pomniejszyć (ponownie o ...%) w przypadku, gdy kombajn dysponuje szarpaczem słomy, a w takie urządzenie jest wyposażony należący do skarżącego kombajn. Dodatkowo z informacji pod tabelą podanych danych w ekspertyzie I. wynika, że jeżeli kombajn jest wykorzystywany w warunkach pofałdowanego terenu to powierzchnię racjonalnego jego wykorzystywania trzeba umniejszyć o ...%. Dlatego też zdaniem skarżącego, zgodnie z ekspertyzą I. – na którą powołuje się organ – w jego gospodarstwie dla zapewnienia optymalnego terminu zbioru winny pracować obydwa kombajny. Skarżący podkreślił, że dopiero w odpowiedzi na wezwanie została zawarta informacja, że podstawą zasadności zakupu kombajnu zbożowego były dane zawarte w ekspertyzie I., a w zaskarżonym akcie nie ma o niej nawet wzmianki. Ponadto skarżący zakwestionował uprawnienia do podpisania zaskarżonego pisma z ... stycznia 2010 r. przez osobą, które je podpisała. W odpowiedzi na skargę z ... maja 2010 r. Agencja podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosła o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z ... maja 2010 r. skarżący ponownie podkreślił, że uzyskiwane przez niego w gospodarstwie rolnym plony znacznie przewyższają średni wartości przyjęte w przytoczonej w ekspertyzie. Ponadto zwrócił uwagę, że organ nie wskazał przyczyn z powodu których nie zastosował, wbrew zaleceniom ekspertyzy, poziomu tolerancji ...%. Poziom ten jest właściwy wg autorów ekspertyzy w sytuacji, gdy mamy do czynienia z kombajnem wyposażonym z szarpak do słomy oraz wykorzystywania go w terenie pofałdowanym, przy zakładanej średniej plonów ...%. Agencja w obszernym piśmie procesowym z ... sierpnia 2010 r. m.in. stwierdziła, że ekspertyza I. nie przewiduje możliwości sumowania poszczególnych poziomów tolerancji. Stwierdziła także, że aby planowana operacja polegająca na zakupie kombajnu zbożowego o mocy silnika ... KM mogła zostać uznana za uzasadnioną ekonomicznie, przy założeniu tolerancji ...% oraz maksymalnej ...%, w przedmiotowym przypadku gospodarstwo powinno mieć powierzchnię co najmniej odpowiednio ... bądź ... ha. W trakcie rozprawy z 26 sierpnia 2010 r. skarżący m.in. oświadczył, że w momencie składania wniosku jego gospodarstwo liczyło ok. ... ha, na którą to powierzchnię składały się również ... ha dzierżawione w Agencji Nieruchomości Rolnych, gdzie termin końca dzierżawy upływa w maju 2013 r., a pozostałych ... ha był już właścicielem, ale użytkownikiem stał się po ... września 2009 r. Oświadczył także, że w czasie tegorocznych żniw zbierał na początku zboża o wysokich parametrach jakościowych, natomiast zbiór z ostatnich dni nie nadaje się nawet na paszę, ponieważ zbiory trwały zbyt długo ze względu na małą wydajność używanego obecnie kombajnu. Celowość zakupu tego kombajnu, który posiada była uzasadniona przed 5 laty, kiedy miał gospodarstwo o ... ha mniejsze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Według art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.) – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniający skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Podkreślenia wymaga, że wojewódzkie sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie prowadzą postępowania dowodowego we własnym zakresie. Sąd wskazuje, że jest kompetentny jedynie do oceny legalności zaskarżonego aktu czy czynności. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest oceniając czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Sąd zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie, zaznaczenia wymaga, że kwestie przyznawania pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 w zakresie działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" mają swoje źródło w stosownych regulacjach podjętych przez Unię Europejską, natomiast w zakresie przepisów krajowych kwestie te określa ustawa z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; zwana dalej: ustawą o wspieraniu) oraz wydane na jej podstawie, przywoływane już wyżej, rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397 ze zm.). W rozstrzyganej sprawie przedmiotem skargi jest akt z zakresu administracji publicznej o jakim mowa w przywołanym już wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotowy akt dotyczy odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych", o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu, zgodnie z którym – program (Program Rozwoju Obszarów Wiejskich) jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje między innymi modernizację gospodarstw rolnych. Należy wskazać, że zaskarżony akt wymaga uzasadnienia zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu – w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę w formie pisemnej o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. W myśl art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu – do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy (czyli min. na mocy art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu – postępowań w ramach programu modernizacja gospodarstw rolnych) prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników, organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu określa sposób załatwienia sprawy. Mianowicie, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania prawa pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej o odmowie jej przyznania. Na negatywne rozstrzygnięcie zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu – wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W rozstrzyganej sprawie skarżący prawidłowo złożył skargę do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że Agencja odmówiła przyznania pomocy rozstrzygnięciem zawartym w piśmie z ... stycznia 2010 r. powołując się na zaistnienie okoliczności o których mowa w § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem pomoc przyznaje się na operację obejmującą wyłącznie inwestycje związane z prowadzeniem działalności rolniczej spełniającą wymagania określone w Programie, w szczególności uzasadnioną ekonomicznie, w tym pod względem jej kosztów, oraz zapewniające osiągnięcie i zachowanie celów działania, o którym mowa w § 1. W piśmie tym Agencja stwierdziła krótko, że zakup kolejnego kombajnu zbożowego o parametrach technicznych do posiadanego w gospodarstwie 4-letniego kombajnu zbożowego nie ma uzasadnienia techniczno-ekonomicznego w odniesieniu do struktury i wielkości prowadzonej produkcji roślinnej. Agencja nie wyjaśniła jednak jaka wielkość gospodarstwa rolnego uzasadniałaby przyznanie skarżącemu pomocy finansowej na zakup kolejnego kombajnu zbożowego i nie wskazała, na podstawie jakich okoliczności doszła do wniosku, iż pomocy finansowej należało odmówić. Co więcej Agencja w ogóle nie wyjasniła, jaką wielkość gospodarstwa rolnego skarżącego przyjęła do oceny opłacalności techniczno-ekonomicznej wniosku o przyznanie pomocy finansowej. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że brak jest w sprawie prawidłowego uzasadnienia przedmiotowej odmowy, do czego Agencja była zobowiązana na mocy art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu. Z przepisu tego wynika bowiem, że w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający (Agencja) informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast podanie szerszego uzasadnienia dopiero wskutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, czy też w odpowiedzi na skargę, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem kontroli Sądu podlega jedynie – jako akt z zakresu administracji publicznej o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – pismo Agencji z ... stycznia 2010 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i odpowiedź na nie organu są zaś jedynie warunkiem formalnym do rozpoznania sprawy przez Sąd. W przypadku bowiem braku uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, skarga podlegałaby odrzuceniu. Pomijając jednak przyczyny formalne braku możliwości wzięcia pod uwagę przez Sąd okoliczności faktycznych przedstawionych w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i pismach procesowych organu. Sąd zwraca uwagę na niekonsekwencję Agencji co do wskazania wielkości gospodarstwa rolnego tak aby projekt skarżącego mógł zostać oceniony pozytywnie. Otóż Agencja w piśmie z ... marca 2010 r. będącym odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz w odpowiedzi na skargę z ... maja 2010 r. (powołując się na ekspertyzę I.) wskazała, że aby planowana operacja mogła zostać uznana za uzasadnioną ekonomicznie, gospodarstwo skarżącego powinno mieć powierzchnię co najmniej ... ha. Natomiast w piśmie procesowym z ... sierpnia 2010 r. Agencja zmieniła zdanie i wskazała już na mniejszą wielkość gospodarstwa tj. co najmniej ... ha (przy tolerancji...%) bądź ... ha (przy tolerancji ...%). Przy czym wskazać należy, iż Agencja w żadnym z pism nie wyjaśniła, jaką wielkość gospodarstwa rolnego skarżący posiada. W trakcie rozprawy skarżący oświadczył, że w dniu składania wniosku jego gospodarstwo liczyło ok. ... ha. Zatem gdyby przyjąć, że faktycznie skarżący takiej wielkości gospodarstwo posiadał, to biorąc pod uwagę wyliczenia Agencji przedstawione w piśmie procesowym z ...sierpnia 2010 r. można byłoby uznać, że przyznanie pomocy byłoby uzasadnione ekonomicznie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zarzuty skargi były zasadne. Ponownie rozpoznając sprawę, Agencja mając na uwadze powyższe uwagi Sądu, jeszcze raz rozpozna wniosek skarżącego o przyznanie pomocy, przede wszystkim ustali wielkość gospodarstwa rolnego skarżącego i powtórnie wyliczy poziomy tolerancji (biorąc pod uwagę teren prowadzonej działalności rolniczej i wydajność produkcji) o jakich mowa w ekspertyzie I. W sytuacji, gdy stwierdzi podstawy do odmowy przyznania pomocy, Agencja winna wskazać wyraźnie przyczyny odmowy i jej pełne uzasadnienie. Sąd za chybiony uznał zarzut dotyczący podpisania zaskarżonego pisma z ... stycznia 2010 r. przez osobę nieuprawnioną. Pismo to zostało wydane przez Kierownika Biura Wsparcia Inwestycyjnego Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR J. S. działającego na podstawie pełnomocnictwa Prezesa ARiMR w W. z 2 stycznia 2009 r. Z punktu ... znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa (k. ...akt adm.) wynika, że J. S. jest był upoważniony do podejmowania rozstrzygnięcia oraz informowania wnioskodawców o odmowie przyznania pomocy w ramach działań PROW na lata 2007-2013 zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu. Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.