V SA/Wa 1056/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - spec. Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. W. (zwanego dalej: skarżącym) decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2010 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] maja 2005 r. J. W. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 rok na powierzchnię 6,59 ha i otrzymał decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] Nr v z dnia [...] stycznia 2006 r. płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na kwotę 1739,76 zł. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów dnia [...] lutego 2006 r. W następnych latach tj. w 2006, 2007 i 2008 J. W. decyzjami Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. otrzymywał płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za te okresy. Dnia [...] lutego 2009 r. do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wpłynęło pismo z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziału Regionalnego w [...], w którym poinformowano, że J. W. i B. W. w latach 2005-2008 "nie użytkowali własnych gruntów rolnych". Zgodnie z załączoną do pisma kopią umowy dzierżawy z dnia [...] listopada 1995 r. J. W. wydzierżawił gospodarstwo rolne o powierzchni 6,98 ha, położone w miejscowości [...], na które składają się działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...] na okres 10 lat J. S.. Zgodnie z aneksem do ww. umowy z dnia [...] listopada 2005 r. umowa ta została wydłużona do roku 2015. Jak wynika z oświadczenia złożonego w dniu [...] stycznia 2009 r. przez B. W. i J. S. powyższa dzierżawa trwała do roku 2008. W okresie objętym dzierżawą użytkownikiem gruntów był dzierżawca J. S.. W związku z tym, że w sprawach zakończonych decyzjami nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. i nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne oraz nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, lecz nie znane organowi, który wydał decyzję, postanowieniami odpowiednio nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. wznowiono z urzędu postępowania zakończone ww. decyzjami. Pismem nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wezwał J. W. do złożenia wyjaśnień. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz załączonego do sprawy protokołu z zeznań nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. wynika, że w okresie od 1995 do 2008 roku grunty skarżącego uprawiał dzierżawca, skarżący jednocześnie składał wnioski o przyznanie dopłat, które po otrzymaniu przekazywał J. S.. Natomiast w dniu [...] grudnia 2008 r. umowa dzierżawy została rozwiązana, zaś nowym właścicielem gospodarstwa został D. W.. W związku z powyższym w dniu [...] maja 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wydał cztery decyzje: • nr [...] o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, • nr [...] o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. oraz o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, • nr [...] o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i • nr [...] o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. oraz o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W dniu [...] maja 2009 r. J. W. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] odwołania od ww. decyzji. Po rozpatrzeniu odwołań Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, decyzjami z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...], nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...], nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] października 2009 r. po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wydał decyzje nr [...] o uchyleniu decyzji nr [...] oraz odmówił przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (z sankcjami z okresie trzech lat kalendarzowych) i nr [...] o uchyleniu decyzji nr [...] oraz odmówił przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (z sankcjami z okresie trzech lat kalendarzowych). Od powyższych decyzji skarżący nie złożył odwołania. Zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], działając z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, poinformował J. W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nadmiernie pobranych środków finansowych z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przyznanych decyzjami: nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. i nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania wydanymi przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]. W dniu [...] grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] działając z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją Nr [...] ustalił J. W. kwotę nadmiernie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 6985,44 zł. Od przedmiotowej decyzji J. W. złożył w dniu [...] stycznia 2011 r. (data nadania pocztowego) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją [...] marca 2011 r. nr [...]Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podkreślił, że w przedmiotowym wniosku skarżący kwestionuje wydane przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzje przyznające J. W. płatność z tytułu działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w latach 2005-2008, zarzucając organowi nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się do powyższego zarzutu organ wyjaśnił, iż wnioskodawca składając w dniu [...] maja 2005 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 znał zasady przyznawania ww. płatności, na dowód czego złożył pod wnioskiem czytelny podpis. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony w kwestii nienależytego przeprowadzenia przez organ administracyjny I instancji postępowania wyjaśniającego, organ wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] przyznając płatność z tytułu ONW nie miał podstaw do negowania prawdziwości danych wpisanych przez J. W. we wniosku o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Płatność udzielana jest na wniosek rolnika, który własnoręcznym podpisem potwierdza prawdziwość zawartych w nim informacji. Jednakże, zgodnie z oświadczeniem strona zobowiązała się do prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni nie mniejszej od tej, za którą otrzymała płatność w pierwszym roku z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez okres 5 lat od dnia otrzymania tej płatności. Bez wątpienia bezspornym jest fakt, iż strona nie prowadziła działalności rolniczej. Konsekwencją stwierdzenia niniejszej sytuacji jest obowiązek zwrotu przedmiotowej płatności za lata 2005, 2006, 2007 i 2008. Wobec powyższego oraz biorąc pod uwagę materiał dowodowy w sprawie Prezes ARiMR wskazał, iż zarzut strony nie zasługuje na uwzględnienie. W dalszej części uzasadnienia organ podkreślił, że dla oceny zasadności ustalenia J. W. kwoty nienależnie pobranych płatności ONW za lata 2005, 2006, 2007 i 2008 decydujące znaczenie ma ustalenie, czy uzyskane przez stronę płatności ONW są "nienależne". Wobec tego organ wskazał, że decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. na mocy których przyznano stronie płatność ONW, zostały uchylone i orzeczono o odmowie przyznania płatności i zastosowaniu sankcji. W tym stanie prawnym, przekazane na mocy ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] środki pieniężne stały się nienależne, skoro właściwy organ odmówił ich przyznania w trybie nadzwyczajnego postępowania wznowieniowego. Zatem środki, które zasiliły rachunek strony z powyższego tytułu podlegają zwrotowi jako płatność nienależna. Skarżący pismem z 13 kwietnia 2011 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa ARiMR, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. - dalej p.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Funkcją sądownictwa administracyjnego jest więc sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Wymaga to oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście zarzuty zawarte w skardze stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Stan faktyczny ustalony przez organ jest bezsporny, J. W. otrzymał płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za lata 2005 - 2008. Organ i skarżący nie negują również tego, że w okresie od 1995 do 2008 roku grunty skarżącego uprawiał J. S., skarżący jednocześnie składał wnioski o przyznanie dopłat, które po otrzymaniu przekazywał dzierżawcy, zaś od dnia [...] grudnia 2008 r. , kiedy to umowa dzierżawy została rozwiązana, nowym właścicielem gospodarstwa został D. W.. W niniejszej sprawie oprócz przepisów unijnych zastosowanie mają następujące przepisy krajowe: 1. ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z p. zm.), 2. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz.657 z p. zm.), 3. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 z p. zm.), 4. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z p. zm.), 5. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z p. zm.), 6. pomocniczo ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 z p. zm.) i poprzedzającej ją ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z p. zm.). Z treści powołanych przepisów wynika, że jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, to zwraca całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania (§ 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r.). Tym bardziej przepisy te znajdują odniesienie stosunku do osoby, która twierdziła, że prowadzi działalność rolniczą, podczas gdy grunty wydzierżawiła i nie prowadziła na nich żadnej działalności rolniczej. Na uwagę zasługuje również fakt, iż w sprawie zostały wydane (po wznowieniu postępowania) cztery ostateczne w toku instancyjnym decyzje odmawiające skarżącemu przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za lata 2005 – 2008, zaś decyzje podlegające kontroli Sądu są konsekwencją ich wydania. W sprawie mają również - jak wyżej wskazano - zastosowanie przepisy prawa unijnego, w tym: 1. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. UE. L. Nr 141.18 z p. zm.) - odnoszące się do pomocy za lata 2005-2009, 2. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L 368 z 23.12.2006, str. 15). Z powołanych przepisów wynika, że w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z przepisami. Ponadto przepisy stanowią, że obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika (art. 73 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Ponadto obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez organ o nieuzasadnionym charakterze płatności jest dłuższy niż 10 lat, jednocześnie okres ten zostaje ograniczony do 4 lat, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze (art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Organy w rozpatrywanej sprawie przeprowadziły w tym zakresie postępowanie dowodowe i prawidłowo oceniły, że nie można wskazać, iż skarżący działał w dobrej wierze i tym samym nie zastosowały wobec J. W. ograniczenia czasowego dotyczącego zwrotu. Sąd ponadto pragnie podkreślić w tym miejscu, że zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przedmiotem badania organów w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wtedy, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W takim przypadku zadaniem prezesa Agencji nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne - a mianowicie, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2930/08, LEX nr 569646). Sąd nie mógł się odnieść do zarzutów przedstawionych w skardze, dotyczących m.in. naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. w odniesieniu do decyzji przyznających płatności ONW skarżącemu, gdyż – jak już podkreślono w niniejszym uzasadnieniu – rozpatrzeniu podlega decyzja ustalająca kwotę nadmiernie pobranych płatności ONW, nie zaś poszczególne decyzje określające przyznanie płatności ONW za lata 2005-2008, wyeliminowane zresztą ostatecznymi decyzjami wydanymi po wznowieniu postępowania. Rozpatrując całokształt sprawy należy zatem przyjąć, że prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie dał organowi podstawę do stwierdzenia, że po stronie skarżącego powstało zobowiązanie do zwrotu płatności, które otrzymał. Sąd nie stwierdził ponadto, iż organy administracji w niniejszej sprawie prowadziły postępowanie z obrazą przepisów postępowania administracyjnego, gdyż prawidłowe stosowanie obowiązujących przepisów prawa pozostaje w zgodzie z zasadą legalności działania, zawartą w przepisie art. 6 k.p.a. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że organy administracji w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy, należycie go oceniły, zaś wydane na jego podstawie decyzje odpowiadają prawu. Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.