V SA/Wa 1056/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego: 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z [...] maja 2015 r. nr [...] ; 2. umarza postępowanie administracyjne wszczęte w skutek wniosku skarżącego z [...] marca 2015 r. 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi R. K. (dalej: strona lub skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Ministra Finansów z ... lutego 2016 r. nr ... utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z ... maja 2015 r. nr ... odmawiające wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. B. prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku strony na podstawie tytułów wykonawczych z ... lutego 2004 r., nr ... – ... wystawionych przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ... Oddział w W. (dalej: Dyrektor ZUS lub ZUS), obejmujących należności pieniężne z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenia społeczne. W toku postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny dokonał szeregu czynności egzekucyjnych, które nie przyniosły rezultatów. Pismem z ... marca 2015 r. strona złożyła wniosek do organu egzekucyjnego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. W uzasadnieniu kwestionował istnienie dochodzonego obowiązku. Wskazał, że zwrócił się w dniu ... maja 2014r. do ZUS o wydanie decyzji stwierdzającej niepodleganie ubezpieczeniu społecznemu, co związane było z faktem wyrejestrowania z końcem 1996 r. prowadzonego do tego czasu przez niego zakładu. Wobec braku odpowiedzi z ZUS, przekonany był, że anulowano jego zaległe składki, a w konsekwencji odstąpiono także od dalszych czynności egzekucyjnych. Dodatkowo wyjaśnił, że okazało się, iż ww. wniosek zaginął, w związku z czym w dniu ... marca 2015 r. złożył ponowny wniosek do ZUS. Dyrektor IS postanowieniem z ... maja 2015 r. odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec strony. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego zażalenia Minister Finansów (zwany dalej także organem odwoławczym lub II instancji) postanowieniem z ... lutego 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie z ... maja 2015 r. W uzasadnieniu wskazał na podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartą w art. 23 § 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.u. z 2016, poz. 599 ze zm., dalej: u.p.e.a.). Wyjaśnił, że powołany powyżej przepis nie zawiera katalogu szczególnie uzasadnionych przypadków. Podkreślił, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie należało mieć na względzie uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Minister Finansów wskazał, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie wykazała, aby w sprawie wystąpiły szczególnie uzasadnione przypadki do wstrzymania prowadzonego postępowania egzekucyjnego w rozumieniu art. 23 § 6 u.p.e.a. Podkreślił, że podnoszona przez zobowiązanego okoliczność zaginięcia wniosku złożonego w 2014 r. w ZUS o "wydanie decyzji w przedmiocie braku obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu", jak również fakt złożenia ponownego wniosku w tej sprawie nie stanowią szczególnie uzasadnionej przesłanki do wstrzymania postępowania egzekucyjnego w rozumieniu powołanego przepisu. Wskazane okoliczności nie wynikają ze zdarzeń losowych, na które skarżący nie miał wpływu. Wyjaśnił, że wstrzymania postępowania egzekucyjnego powoduje przesunięcie w czasie zapłatę dochodzonych zaległości, w efekcie czego wzrasta kwota zaległości poprzez wzrost odsetek za zwłokę. Poza tym wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, w związku z czym dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Pismem z ... marca 2016r. skarżący złożył skargę wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wstrzymanie prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – B. w W. postępowania egzekucyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Ministrowi Finansów do ponownego rozpoznania. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił niepoprawną wykładnię art. 23 § 6 u.p.e.a. zaprezentowaną przez Ministra Finansów w zakresie "szczególnie uzasadnionego przypadku", bez uwzględnienia kontekstu zaginięcia składanych wniosków w ZUS. Dodatkowo strona podnosi, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ odwoławczy nie zajął stanowiska odnośnie likwidacji działalności gospodarczej w 1996r., w sytuacji gdy tytuł wykonawczy wystawiony przez wierzyciela - Zakład Ubezpieczeń Społecznych ... Oddział w W. obejmuje należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od kwietnia do grudnia 1998 r. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Działające w sprawie organy – Dyrektor Izby Skarbowej w W. i Minister Finansów – wydając kontrolowane postanowienia odmówiły wstrzymania postępowania egzekucyjnego, powołując się na przepis art. 23 § 6 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym na datę orzekania przez Dyrektora IS. Zgodnie z tym przepisem organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ (art. 23 § 6 u.p.e.a.). W sprawie egzekucja prowadzona była przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W. B., a więc nadzór na tą egzekucją sprawuje Dyrektor Izby Skarbowej w W. Jednakże w sprawie istotnym jest fakt, że nie toczyło się postępowanie nadzorcze nad prowadzonym przez ten organ postępowaniem egzekucyjnym, a tylko w takiej sytuacji możliwym było orzekanie przez organ nadzoru w oparciu o art. 23 § 6 u.p.e.a. o ewentualnym wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. W myśl art. 23 § 1 u.p.e.a. – nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. W ramach tych kompetencji organ nadzoru jest: 1) organem odwoławczym od postanowień organu egzekucyjnego, 2) organem sprawującym kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne (art. 23 § 4 u.p.e.a.). W tym ostatnim przypadku oznacza to przeprowadzanie z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym (art. 23 § 6 u.p.e.a.). W ramach prowadzonych czynności kontrolnych organ w wyjątkowych sytuacjach może wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne w oparciu o przesłanki, o którym mowa w tym przepisie. Celem tego przepisu jest możliwość uwzględnienia, w toku postępowania egzekucyjnego, zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwie najszybszego wykonania zobowiązania. Okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na tej podstawie muszą mieć charakter szczególnie wyjątkowy, co oznacza, że powinny w sposób oczywisty odbiegać od występujących powszechnie. W trybie zmierzającym do wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych w oparciu o art. 23 § 6 nie jest możliwe kwestionowanie działań organu egzekucyjnego. Przesłanki zastosowania powyższych instytucji procesowych zostały sformułowane w sposób nieostry, pozwalający uprawnionemu organowi na korzystanie ze stosunkowo dużej swobody przy ustalaniu, czy w konkretnej sprawie zachodzą tego rodzaju okoliczności. W niniejszej sprawie organy uznały, że powołane we wniosku okoliczności nie stanowiły szczególnie uzasadnionego przypadku dającego podstawę do wstrzymania postępowania egzekucyjnego i trudno z tym polemizować. Podkreślić należy również, że poprzez wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego nie można kwestionować istnienia zaległości składkowych, do tego służą inne instytucje prawne np. wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 u.p.e.a.). Strona również, jak prawidłowo zauważył Minister Finansów w odpowiedzi na skargę, nie może oczekiwać, że w ramach prowadzonego postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego organ nadzoru wypowie się także w zakresie wszczętego postępowania wyjaśniającego uruchomionego przez stronę w ZUS. Prawidłowo bowiem wyjaśniono, że każde postępowanie administracyjne jest ograniczone do zakresu jaki został przewidziany dla danej procedury, co wprost zostało uregulowane art. 19 k.p.a., który stanowi, iż organy administracji publicznej z urzędu są obowiązane do przestrzegania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Podnoszona zatem przez skarżącego argumentacja odnosząca się do aspektów podlegających rygorowi odrębnego postępowania pozostaje bez wpływu na ww. rozstrzygnięcie. Podkreślić należy również, że u.p.e.a. nie normuje instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika, czego domaga się skarżący. Wniosek taki, skierowany do organu nadzoru, może jedynie stanowić podstawę podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu. Wskazany przepis nie daje zatem żadnych bezpośrednich uprawnień zobowiązanemu poddanemu egzekucji (por. wyrok NSA z 8 października 1999 r. o sygn. akt III SA 7798/98 - LEX nr 46233). Tryb przewidziany art. 23 § 6 u.p.e.a. nie przysługuje zatem dłużnikowi. Dłużnikowi kwestionującemu działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w u.p.e.a., tj. skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania (art. 54 § 1 u.p.e.a.), przy czym w przypadku wniesienia takiej skargi organ nadzoru może, w uzasadnionych przypadkach, wstrzymać prowadzenie postępowania egzekucyjnego (art. 54 § 6 u.p.e.a.) Pogląd, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika został wyrażony także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II FSK 1925/07 oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2007 r. o sygn. akt III SA/Wa 3584/06, z 18 lutego 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1773/13, z 6 maja 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 93/14, z 24 października 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 936/14 i z 6 marca 2015 r. o sygn. akt V SA/Wa 2114/14 (wszystkie pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko takie znajduje także potwierdzenie w aktualnym brzmieniu art. 23 § 6 u.p.e.a., nadamy ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1269). W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano na orzecznictwo sądów administracyjnych prezentujące wykładnię instytucji wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego jako prerogatywy organu nadzoru przysługującej z urzędu, dodając, iż przepis wprowadza w błąd zobowiązanych, którzy składają wnioski o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego bądź czynności egzekucyjnych, oczekując merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Mając powyższe na względzie wniosek skarżącego z ... marca 2015 r. o wstrzymanie czynności egzekucyjnych mógłby co najwyżej być podstawą do podjęcia z urzędu czynności kontrolnych. W ramach tych czynności organ decydowałby uznaniowo o potrzebie wstrzymania egzekucji. W przedmiotowej sprawie takiej sytuacji nie było. Organy wprost rozstrzygały wniosek skarżącego nie dopatrując się okoliczności, iż skarżącemu taki wniosek nie przysługuje. Zatem w ocenie sądu złożony wniosek był bezprzedmiotowy. Podnieść także należy, że w ramach czynności organ nadzoru na zasadzie uznania jest uprawniony w formie postanowienia wstrzymać konkretną czynność egzekucyjną lub postępowanie egzekucyjne bądź też, w przypadku stwierdzenia braku przesłanek do wstrzymania, powiadomić wnioskodawcę o tym fakcie (art. 23 § 8 u.p.e.a.). Oznacza to, że organ nadzoru stwierdzając w ramach czynności kontrolnych prawidłowo prowadzone podstępowania egzekucyjne, a co za tym idzie, brak podstaw do jego wstrzymania nie wydaje w tej materii żadnego orzeczenia, na które służyłby środek odwoławczy (podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II FSK 1925/07). Wobec powyższego zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z ... maja 2015 r. naruszają prawo. Mając powyższe na uwadze sąd uznając, że zaskarżone postanowienie narusza wskazane przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie z uwagi na fakt, że wobec niemożności wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego, postępowanie w tej sprawie nie może być prowadzone, sąd, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umorzył to postępowanie na podstawie art. 145 § 3 ww. ustawy. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 powołanej wyżej ustawy.