V SA/Wa 1057/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Marek Krawczak, , Protokolant - specjalista Marcin Wacławek, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi K.. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia (...) kwietnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia; oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia ... kwietnia 2017 r. o numerze ... L.dz. ...., Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (zwany dalej: "Ministrem") uchylił decyzję wydaną przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej: "Prezesem ARiMR") oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: K. W. (zwany dalej: "Skarżącym") zawarł z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwaną dalej: "Agencją") umowę z dnia ... października 2010 r., na mocy której zobowiązał się do zrealizowania operacji pod nazwą "Budowa obiektu hodowli ryb w S. złożonego z 4 stawów wraz z drogami technologicznymi i niezbędnym parkiem maszynowym". Na realizację zadań określonych umową Skarżący otrzymał od Agencji w dniu ... grudnia 2010 r. zaliczkę w wysokości 5.107.158,60 zł. W dniu ... listopada 2013 r. Skarżący złożył wniosek o płatność, dokumentujący realizację operacji określonej w umowie o dofinansowanie. W trakcie weryfikacji wniosku o płatność w oparciu o dokumentację dostarczoną przez Skarżącego, w tym kilka wersji kosztorysów powykonawczych, stwierdzono nieprawidłowości w zakresie udokumentowania kosztów wniesionych w formie nakładów rzeczowych. Wobec tego, Agencja zleciła niezależnemu kosztorysantowi zewnętrznemu wykonanie kosztorysu powykonawczego w celu ustalenia prawidłowej wartości robót budowlanych. Pismem z dnia ... lipca 2015 r. Agencja poinformowała Skarżącego o korekcie kosztów kwalifikowalnych wskazanych w zestawieniu rzeczowo-finansowym o kwotę 1.983.165,42 zł. Skarżący wystąpił z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy, która została uwzględniona przez Prezesa ARiMR pismem z dnia ... listopada 2015 r., w następstwie czego sprawa została przywrócona celem dokonania prawidłowej korekty. Po przeprowadzeniu ponownej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie, Agencja poinformowała Skarżącego pismem z dnia ... lutego 2016 r. o skorygowaniu kosztów kwalifikowalnych o kwotę 2.029.430,76 zł. Wnioskiem z dnia ... lutego 2016 r. Skarżący wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został uwzględniony pismem Prezesa ARiMR z dnia ... kwietnia 2016 r. informującym o przywróceniu sprawy celem rozliczenia wniosku o płatność. Pismem z dnia ... maja 2016 r. Agencja poinformowała Skarżącego o dokonanej korekcie pomocy finansowej w wysokości 1.656.408,40 zł, zaś Prezes ARiMR pismem z dnia ... września 2016 r. nie uwzględnił kolejnej prośby Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zawiadomieniem z dnia 18 października 2016 r. Prezes ARiMR poinformował Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie odzyskania należności Agencji wypłaconej w ramach umowy o dofinansowanie. Jednocześnie pismem z dnia ... października 2016 r. wezwano Skarżącego do zapłaty zadłużenia w wysokości 1.217.863,80 zł wraz z odsetkami, które zostało skorygowane pismem z dnia 19 października 2016 r. poprzez wezwanie do zwrotu kwoty 994.050,00 zł wraz z odsetkami. Decyzją z dnia ... listopada 2016 r. o numerze ... Prezes ARiMR określił Skarżącemu przypadającą do zwrotu kwotę środków przekazanych na realizację zadań określonych w umowie o dofinansowanie w łącznej wysokości 994.050,00 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 30 października 2010 r. do dnia dokonania ich zwrotu. Skarżący wniósł odwołanie z dnia ... grudnia 2016 r., w którym wystąpił o: (1) uwzględnienie prawidłowo sporządzonego kosztorysu powykonawczego jako podstawy do rozliczenia wniosku; (2) odstąpienie od naliczania odsetek; (3) wypłatę należnych środków za wykonanie inwestycji; (4) w przypadku skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zmianę jednostki rozpoznającej odwołanie; (5) przeprowadzenie kontroli i objęcie nadzorem Ministra rozpatrywania wniosku. Zaskarżoną decyzją z dnia ... kwietnia 2017 r. Minister – działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; zwanej dalej: "k.p.a.") – uchylił decyzję Prezesa ARiMR z dnia ... listopada 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w trakcie analizy dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dostrzeżono, iż decyzja określająca kwotę przypadającą do zwrotu została podpisana przez p.o. zastępcy kierownika Biura Wsparcia Inwestycyjnego – D. K.. W związku z powyższym, zwrócono się do organu I instancji o przesłanie upoważnienia wydanego dla D. K. do wydawania decyzji administracyjnych. W odpowiedzi organ I instancji przedłożył pismo, w którym poinformował, że na dzień wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu tj. na dzień ... listopada 2016 r. jedyną osobą, która w Oddziale posiadała wymagane upoważnienie był Dyrektor L. P.. Wobec tego Minister uznał, iż decyzja z dnia ... listopada 2016 r. została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponadto Minister zauważył, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w toku postępowania kwota wydatków niekwalifikowalnych zmieniała się kilkukrotnie, natomiast w uzasadnieniu decyzji I instancji brak jest przedstawienia szczegółowej kalkulacji kosztów niekwalifikowalnych w wysokości 994.050 zł. W związku z tym Minister stwierdził, iż nie może odnieść się do stawianych w odwołaniu zarzutów, czy żądana kwota jest kwotą prawidłową. Dodatkowo stwierdził, iż w dniu .... października 2016 r. zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie zwrotu środków w wysokości 1.217.863,80 zł, a następnie wydano sprostowanie, że kwota przypadająca do zwrotu wynosi 994.050,00 zł, nie wyjaśniając przy tym powodów takiej zmiany. Organ odwoławczy zalecił przy tym, by Prezes ARiMR określił kwotę kosztów niekwalifikowalnych oraz wskazał przyjętą metodę kalkulacji w oparciu o przepisy prawa, w tym rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 - Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. z 2009 r. Nr 147, poz. 1193 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 7 września 2009 r."). Skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia ... kwietnia 2017 r. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 138 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji o uchyleniu decyzji I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy należało wydać decyzję o uchyleniu decyzji I instancji w całości i umorzeniu postępowanie pierwszej instancji w całości ze względu na brak podstaw do określenia kwoty przypadającej do zwrotu; 2) art. 7, art 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności oparcie się wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym przez Prezesa ARiMR, w tym na kosztorysie przygotowanym przez biegłego powołanego przez Prezesa ARiMR, którego specjalizacja nie obejmuje przygotowywania kosztorysów i jednoczesne pominięcie innych wiarygodnych dowodów, w tym opinii specjalistów z zakresu kosztorysowania przedłożonych przez Skarżącego, z których wynikają okoliczności sprzeczne z ustaleniami dokonanymi przez biegłego powołanego przez Prezesa ARiMR; 3) § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 września 2009 r. stanowiącego, iż wartość nakładów rzeczowych zaliczanych do kosztów kwalifikowalnych ustala się w kosztorysie powykonawczym, polegające m.in. na bezzasadnym opieraniu się na kosztorysie inwestorskim sporządzonym przed realizacją inwestycji; 4) § 38 pkt 6 rozporządzenia z dnia 7 września 2009 r. polegające na milczącej akceptacji bezzasadnego kwestionowania przez Prezesa ARiMR tzw. kosztów pośrednich realizacji inwestycji, podczas gdy koszty te – odpowiadające w swej istocie pojęciu "kosztów ogólnych realizacji operacji" – powinny być brane pod uwagę w takim zakresie, w jakim mają bezpośredni związek z realizacją operacji, a wyłączone są z kosztów kwalifikowanych tylko w takim zakresie, jaki wyraźnie wynika z § 38 pkt 6 rozporządzenia z dnia 7 września 2009 r.; 5) art. 10 i art. 79 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż poinformowanie Skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie jest równoznaczne z zapewnieniem czynnego udziału w sprawie, podczas gdy Skarżący nie został zawiadomiony o terminie i miejscu przeprowadzenia kluczowego dla sprawy dowodu z biegłego oraz nie miał możliwości udziału w przeprowadzeniu dowodu i zadawania pytań biegłemu, co gwarantuje mu art. 79 § 1 k.p.a.; 6) art. 9 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż Prezes ARIMR dopełnił obowiązków informacyjnych wobec Skarżącego i nie wprowadzał go w błąd, podczas gdy w istocie Prezes ARiMR od samego początku ubiegania się przez Skarżącego o dofinansowanie zaniedbywał obowiązek udzielania Skarżącemu kluczowych informacji co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, co finalnie doprowadziło do przedkładania przez Skarżącego kilku wersji sprawozdań będących odpowiedzią na kolejne wezwania Prezesa ARiMR, z którego to faktu Prezes ARiMR następni czynił Skarżącemu zarzut; 7) art 70 § 1 w związku z art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.; zwanej dalej: "O.p.") oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. z 2016, poz. 1161), polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż zobowiązanie Skarżącego objęte decyzją I instancji nie przedawniło się. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Ministra z dnia ... kwietnia 2017 r. stanowi tzw. decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powoduje to, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, mocą którego uchylona zostaje zaskarżona decyzja, a sprawa jest przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, może mieć miejsce wyłącznie, gdy organ ten bądź to nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź też przeprowadzone postępowanie wyjaśniające rażąco narusza przepisy postępowania (por. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 519). Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego zostały więc wprost powiązane z brakiem lub wadliwością prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego. Wadliwość prowadzonego postępowania musi mieć jednak charakter kwalifikowany i odnosić się do okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konsekwentnie uznać należy, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przy rozpoznawaniu odwołania Skarżącego od decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] listopada 2016 r. dostrzeżono, iż decyzja ta została podpisana przez osobę, która nie była upoważniona do podpisywania decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym wszczętym w sprawie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania. Jak słusznie stwierdził Prezes ARiMR decyzja taka została zatem dotknięta wadą, która powoduje jej nieważność, stwierdzaną w trybie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec powyższego, w pierwszej kolejności zbadać należało, czy Minister był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jako decyzji wydanej w trybie zwykłym, skoro w sprawie ujawniła się wada skutkująca zastosowaniem jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska wypracowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. gdyż, organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 1998 r. o sygn. akt III SA 642/97, dostępny w LEX nr 35491; z dnia 5 stycznia 1982 r. o sygn. akt II SA 919/81 oraz z dnia 7 maja 1984 r. o sygn. akt II SA 225/84; orzeczenia sądów administracyjnych są również dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, iż w orzecznictwie podnosi się, iż nic nie stoi na przeszkodzie, aby zarzuty formułowane w odwołaniu w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a., zostały uwzględnione przez organ odwoławczy w trybie zwykłym. Wprawdzie organ ten nie może zastosować art. 156 § 1 k.p.a., bo musi orzec w jeden ze sposobów przewidzianych w art. 138 k.p.a., niemniej może orzekając w postępowaniu odwoławczym uwzględnić odwołanie również z przyczyn wypełniających przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Nie może natomiast prowadzić równolegle do postępowania odwoławczego, postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 156 k.p.a. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, iż okoliczność podpisania decyzji pierwszej instancji przez osobę nieposiadającą upoważnienia do działania w imieniu Prezesa ARiMR w przedmiotowej sprawie, stanowiła samoistną podstawę do uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Niezależnie od powyższego Sąd przychyla się również do stanowiska wyrażonego przez Ministra, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania administracyjnego, a co najmniej nie dał wyrazu tego w uzasadnieniu do decyzji z dnia ... listopada 2016 r. w zakresie przedstawienia szczegółowej kalkulacji kosztów niekwalifikowalnych w wysokości 994.050 zł. Jak słusznie podkreślił przy tym Minister, Prezes ARiMR w żaden sposób nie wyjaśnił nawet powodów sprostowania kwoty określonej w piśmie z dnia ... października 2016 r. w wysokości 1.217.863,80 zł. Tym samym organ odwoławczy zasadnie uznał, iż Prezes ARiMR nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie, zaś okoliczność ta miała istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i uniemożliwiła odniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Za niezasadny uznać należało zarzut sformułowany w punkcie pierwszym skargi, zgodnie z którym Minister winien wydać decyzję o uchyleniu decyzji I instancji w całości i jednocześnie umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości ze względu na brak podstaw do określenia kwoty przypadającej do zwrotu. W ocenie Sądu w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, z którą mamy do czynienia w przypadku braku któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a tylko w takim przypadku mogłoby zapaść oczekiwane przez Skarżącego rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania administracyjnego. Z wyłożonych wyżej względów Sąd uznał, iż odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi jest przedwczesne, a tym samym zbędne. Wobec uznania, iż zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, zaś skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.