V SA/Wa 1059/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), , Protokolant - Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie: odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych I. Uchyla zaskarżoną decyzję II. Zasądza na rzecz D. K. od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego III. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D. K. decyzją z [...] stycznia 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. [...] z [...] kwietnia 2007 r., na podstawie której odmówiono skarżącej przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2006 r. (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym: skarżąca D. K. 14 maja 2006 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, obejmujący działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha. Kontrola administracyjna wniosku wykazała błąd zobowiązań wieloletnich ONW, tak więc strona została wezwana do złożenia wyjaśnień w sprawie. Strona stawiła się na wezwanie w siedzibie Biura Powiatowego w dniu [...].09.2006 r. i złożyła stosowne wyjaśnienia. W dniach [...].08.2006 r. i [...].09.2006 r. została przeprowadzona w gospodarstwie wnioskodawczyni kontrola zasadnicza metodą inspekcji terenowej. Z kontroli sporządzono raport nr [...]. W protokole stwierdzono różnice między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu. Nadto w odniesieniu do płatności ONW wykryto błąd GR45 to jest uniemożliwienie kontroli przez wnioskodawcę. Kopię protokołu przesłano listem poleconym wnioskodawczyni. Decyzją z [...] kwietnia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. [...] po rozpatrzeniu wniosku, odmówił skarżącej D. K. przyznania płatności bezpośrednich na 2006 r. ze względu na zawyżenie powierzchni użytków rolnych w wysokości 176,59%. oraz nałożył na nią sankcje z tytułu: * Jednolitej Płatności Obszarowej - w wysokości [...] zł * Uzupełniającej Płatności Obszarowej - w wysokości [...] zł W obu przypadkach kwota ta miała być potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 3 ust.1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru ( Dz. U. z 2004 r. Nr 6 poz. 40 ze zm.), art. 104 k.p.a. oraz art. 138 ust.1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE Nr L 345 z 20 listopada 2004, str.1 ze zm.) oraz art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18). Pismem z 18 maja 2007 r. D. K. złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ponowne rozpatrzenie wniosku. W odwołaniu zakwestionowała wyniki i sposób przeprowadzenia kontroli na miejscu w jej gospodarstwie, a także zarzuciła zbyt późne, jej zdaniem, powiadomienie jej o kontroli. Decyzją z [...] stycznia 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji, wyjaśnił, że organ I instancji wydając orzeczenie oparł się na ustaleniach z kontroli zawartych u protokole. Wskazał, że gospodarstwo rolne wnioskodawczyni ma charakter rozproszony (położone jest na terenie czterech województw) tak więc kontrola odbywała się w dwóch terminach: w dniu [...].08.2006r. dokonano kontroli działki rolnej F położonej w woj. [...], a w dniu [...].09.2007r. pozostałych działek położonych w województwie [...], [...] i [...]. Kontrola działki F wykazała, że w dniu kontroli na całym obszarze tej działki nie była prowadzona działalność rolnicza co zostało potwierdzone materiałem fotograficznym dołączonym do protokołu. Tym samym działka F o pow. [...] ha w całości nie została zakwalifikowana do przyznania płatności. Natomiast na działce E stwierdzono na znacznej jej części [...] i [...] świadczące o tym, że w dacie kontroli działka w tej części nie była użytkowana rolniczo. Wyodrębniono obszar o powierzchni 0,05 ha (omyłkowo wskazano 0,5 ha - przypisek Sądu) nadający się do przyznania płatności, jednakże ze względu na fakt, że nie miał on powierzchni 0,1 ha co jest warunkiem zakwalifikowania działki rolnej do ubiegania się o płatności, z wniosku wykluczono również tę działkę rolną w całości. Działki A i B zmierzono razem, uwzględniono w ramach kompensacji zaniżenie powierzchni działki rolnej A w stosunku do deklarowanej o 0,18 ha Natomiast działka C w świetle ustaleń kontrolerów okazała się być niespójną. Ponadto na tej działce stwierdzono skupiska drzew o łącznej powierzchni [...] ha, wykluczone z płatności. Na całej powierzchni tej działki rolnej stwierdzono także brak dobrej kultury rolnej, skutkujący pomniejszeniami. W świetle powyższego organ wskazał, że do ubiegania się o płatności po wykluczeniu działek E i F oraz części działki C, o powierzchni [...] ha, nadto po doliczeniu części działki rolnej A o powierzchni [...] ha zakwalifikowano obszar [...] ha, co jest obszarem stwierdzonym, to jest spełniającym wszystkie warunki do przyznania płatności na podstawie art. 2 pkt 22 przywołanego wyżej Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w związku z art. 137 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2U04 z 29 października 2004 r. A zatem różnica miedzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 20,59 ha, to jest procentowo 176,59 %. W związku z powyższym organ odmówił stronie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz wskazał, że podstawę naliczenia sankcji z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) stanowił art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r., natomiast podstawę odmowy przyznania płatności i nałożenia sankcji z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UOP) stanowił art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Organ uznał także za nieuzasadniony zarzut strony o nieprofesjonalnym sposobie przeprowadzenia kontroli. Wskazał, że zebrany materiał jest pełny i w sposób dokładny obrazuje stan działek rolnych w dacie przeprowadzenia kontroli. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania zauważył, że zgodnie z art. 25 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r. ze zm.) kontrole na miejscu przeprowadza się bez uprzedzenia. Producent może zostać powiadomiony o kontroli, jednakże tylko wówczas, jeśli nie zagrażałoby to celowi kontroli i nie wcześniej niż na 48 godzin przed terminem planowanej kontroli. Ponadto stwierdził, że z zapisów protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...].09.2006 r. wynikało, że w tym dniu w godzinach rannych wnioskodawczyni została powiadomiona o kontroli i oświadczyła, że nie będzie w niej uczestniczyła. 8 marca 2008 r. D. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie względnie stwierdzenie nieważności. Organowi zarzuciła: przesłanie niekompletnego zestawu materiałów - protokołów z kontroli na miejscu co zdaniem skarżącej uniemożliwiło jej zapoznanie się z dokumentacją sprawy, naruszenie art. 10 k.p.a. nakładającego na organ obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, brak uzyskania maksymalnej ilości informacji i nieprofesjonalne sprawdzenie stanu działek, nieprawidłowy sposób kontroli z pomocą urządzeń nie posiadających jej zdaniem homologacji. Rozwijając w uzasadnieniu skargi podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że otrzymała tylko jeden protokół z kontroli przeprowadzonej na działkach w woj. [...], natomiast nie otrzymała protokołów z kontroli działek w woj. [....] oraz w woj. [...], co uniemożliwiło jej zapoznanie się z wszystkimi dowodami w sprawie. Ponadto podniosła, że kontrole działek na miejscu zostały przeprowadzone w sposób nieprofesjonalny i nierzetelny, gdyż wykonano tylko dwa lub trzy zdjęcia dokumentujące stan działki i to o niewłaściwej porze dnia przez co zdjęcia te są nieczytelne i uniemożliwiają prawidłowe ocenienie stanu działki na obszarze zgłoszonym we wniosku. Dodatkowo zakwestionowała metodę pomiaru urządzeniem GPS oraz "Inne", twierdząc, że pomiary działek powinny być przeprowadzone przez geodetę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odniósł się również szeroko do zarzutów zawartych w skardze. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. wskazał, że nie znajduje on poparcia w materiale dowodowym, gdyż skarżąca w dniu 18 stycznia 2008 r., to jest co prawda po dacie sporządzenia zaskarżonej decyzji, jednakże jeszcze przed jej wysłanie i doręczeniem, zapoznała się z aktami postępowania i nie wniosła żadnych uwag do zebranego materiału dowodowego. W piśmie procesowym z 14 grudnia 2008 r. skarżąca podtrzymując zarzuty zawarte w skardze uzupełniła ją jeszcze o następujące zarzuty: nie zastosowanie się przez organ do przepisów rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. oraz do przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych z dnia 18 grudnia 2003 r., a także do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 77, 80, 81 i art. 107 § 3. Ponadto stwierdziła, że organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych w jej sprawie, zwłaszcza w odniesieniu do działki F uznając, że nie jest ona uprawiana rolniczo. Skarżąca podniosła również, że organy nie zweryfikowały, czy przeprowadzający kontrolę kontrolerzy w momencie dokonywania kontroli posiadali stosowne upoważnienia do jej wykonywania oraz czy posiadali właściwe umiejętności i uprawnienia do jej przeprowadzenia. Zdaniem skarżącej kontrola powinna być przeprowadzona przez osoby posiadające uprawnienia geodezyjne. Z uwagi na wskazane w piśmie błędy w przeprowadzaniu kontroli (błędne pomiary, zastosowanie nieprawidłowych metod pomiaru, wadliwie sporządzony protokół kontroli) skarżąca wniosła o powtórzenie czynności kontrolnych, a tym samym o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu Sąd uznał, iż decyzja ta - z powodu nie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 K..p.a. - nie mogła się ostać. W związku ze wskazanym naruszeniem, skarżąca nie miała możliwości zapoznania się w pełni ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją, a co za tym idzie zgłoszenia istotnych jej zdaniem uwag do zgromadzonego materiału dowodowego. Wymogu zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu o dopłaty zgodnie z obowiązującymi wówczas w tej mierze przepisami, nie można uznać za spełniony w związku z tym, że strona w dniu 18 stycznia 2008 r. zapoznała się z własnej inicjatywy z aktami. Jak oświadczyła w toku rozprawy, została poinformowana wówczas o tym, że w sprawie wydana już została decyzja. Oświadczenie wnioskodawczyni z 18 stycznia 2008 r. dotyczące zapoznania się z aktami nie zawiera zapisu, z którego byłoby wiadome, że pouczono ją o prawie złożenia wyjaśnień w sprawie, co nakazuje przyjąć, że nie została ona pouczona o takiej możliwości. Zgodnie z treścią art. 110 K.p.a. organ administracji, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Skarżąca poinformowana o istnieniu decyzji, która w świetle przytoczonego wyżej przepisu była w istocie jedynie projektem decyzji ( doręczona zastała dopiero [...].02.2008r.) i nie pouczona o możliwości złożenia wyjaśnień swoje stanowisko wyraziła dopiero w skardze i uzupełniającym ją piśmie procesowym. Okoliczność ta sprawiła, że istotne dla sprawy kwestie związane z zarzutami wnioskodawczyni zostały przez organ wskazane dopiero w odpowiedzi na skargę. Sytuacja ta w związku z tym nie pozwala na uznanie, że sprawa została w sposób odpowiedni rozpatrzona ponieważ odpowiedź na skargę powinna zawierać podsumowanie stanowiska strony i ustosunkowanie się do zarzutów w sposób odnoszących się do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Odpowiedź na skargę nie może jednak stanowić uzupełnienia decyzji o istotne elementy, do których organ nie odnosił się uprzednio w żaden sposób a to ma miejsce w przedmiotowej sprawie biorąc pod uwagę zarzuty strony odnoszące się choćby do kompletności i treści protokołu kontroli. W powyższym kontekście wskazać trzeba, że naruszenie w przedmiotowej sprawie zasady ogólnej czynnego udziału strony – również w postępowaniu odwoławczym – należy uznać za kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w kwestii wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek strony (vide: B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 85, teza 5 do art. 10 k.p.a.). Zaznaczenia wymaga przy tym, że naruszenie treści art. 10, ale również art. 7, 8,11, 81 K.p.a. nastąpiło w związku z tym, że jakkolwiek postępowanie w sprawie toczyło się w czasie obowiązywania ustawy z 26 stycznia 2007 r. ( Dz. U. z 2007r. Nr 35, poz. 217) o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - obecnie ustawa z 26. 01. 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego t.j. Dz. U. 08.170.1051 - to z mocy art. 53 ust. 1 tej ustawy do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, znaczy to tyle, że mimo tego, że nowa ustawa z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych w art. 3 w sposób szczególny rozstrzygnęła o zasadach postępowania administracyjnego w takich sprawach, w sprawie w dalszym ciągu w pełni miały zastosowanie dotychczasowe reguły postępowania do czasu wydania decyzji ostatecznej, w tym konieczność stosowania art. 10 K.p.a. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu obejmuje – stosownie do art. 10 k.p.a. – w zakresie prawa do obrony uprawnienie tejże do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w zakresie konsekwencji vide treść art. 81 k.p.a.). Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Jak już zaznaczono stronie takich możliwości nie stworzono. Odnosząc się w tym miejscu do argumentu organu, że uchybienie związane z niezastosowaniem w pełni zasad art. 10 K.p.a. należy ocenić jako pozostające bez znaczenia dla sprawy należy stwierdzić, że w okolicznościach rozważanej sprawy brak jest zdaniem WSA możliwości zastosowania takiego poglądu wyrażonego m.in. w wyroku NSA z 18 maja 2006r IIOSK831/05 na co powoływał się organ w odpowiedzi na skargę. Okoliczności sprawy i przeniesienie poważnej argumentacji stron dotyczącej istotnych elementów stanu faktycznego dopiero na drogę postępowania sądowego dowodzi odmiennego stanu rzeczy i wskazuje na wpływ braku zastosowania właściwych reguł proceduralnych na wydaną decyzję i wskazuje również na naruszenie zasad uzasadniania decyzji t.j. art. 107 § 3 K.p.a. Ze względu na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn proceduralnych brak jest podstaw na tym etapie do wyrażania przez Sąd dalej idącego stanowiska dotyczącego merytorycznej jej zawartości i oceny jej prawidłowości ze względu na zastosowane prawo materialne. Zaznaczyć jednak należy, że uchylenie decyzji nastąpiło w sytuacji, w której pełnia dotychczasowych przepisów proceduralnych ze względu na brak w tej mierze przepisów intertemporalnych w nowej ustawie w tym zakresie nie miałaby obecnie zastosowania. W kwestii tej wypowiedziała się m.in. Elzbieta Kremer w art. "Szczególne zasady postępowania administracyjnego obowiązujące w sprawach prowadzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa" Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 5(20)/2008. Biorąc powyższą kwestię pod rozwagę WSA jest zdania, że ze względu na rodzaj uchybienia po stronie organu, które doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji w sprawie zastosowanie powinny mieć nowe zasady i tryb postępowania określony treścią art. 3 ustawy z 26 stycznia2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z tym zastrzeżeniem, że skoro na skutek skargi doszło do uchylenia postępowania ze ściśle określonego powodu, inicjatywa strony powinna być potraktowana jako jej wyraz (żądanie) dotyczące obowiązku udzielania jej niezbędnych pouczeń oraz obowiązku zapewnienia jej czynnego udziału w sprawie bez konieczności odrębnego, formalnego składania takich żądań w postępowaniu toczącym się po uchyleniu decyzji. WSA wskazuje, że zgodnie ze wspomnianymi zasadami organ nie będzie już zobligowany do stosowania w sprawie treści art. 7, 77, 81 K.p.a., a będzie zobowiązany do rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego co w tej konkretnej sytuacji znaczy konieczność oceny materiału zebranego dotychczas w sprawie, ustosunkowania się do argumentów i zarzutów złożonych już przez stronę oraz ewentualnie dodatkowych jej twierdzeń. Sąd jest zdania, że w postępowaniu toczącym się po uchyleniu decyzji powinna znaleźć zasada wyrażona w art. 3 ust. 3 powołanej wyżej ustawy z 27 stycznia 2007r.Jeśli natomiast chodzi o kwestie związane z przeprowadzoną, sporną kontrolą gospodarstwa rolnego i związaną z tym oceną jej prawidłowości, to zastosowanie w tej kwestii będzie mieć bez wątpienia Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r.(Dz.U.UL.04.141.18) przy uwzględnieniu obowiązującego w dacie kontroli art. 25. Ocena prawidłowości jej przeprowadzenia powinna zostać dokonana również przez pryzmat obowiązujących w dacie jej dokonywania przepisów krajowych. Reasumując, organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany będzie do rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, ustosunkowania się w sposób wszechstronny do wszystkich argumentów i zarzutów strony w tym wyrażonych w odwołaniu w zestawieniu z treścią skarżonej decyzji organu I instancji, umożliwienia złożenia stronie wyjaśnień i zapoznania się z aktami , po czym wydania ponownego rozstrzygnięcia zgodnego ze stanem faktycznym ustalonym w sprawie przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa. Mając powyższe okoliczności na uwadze WSA uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 ust 1 lit. b ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.