V SA/Wa 1064/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant - Małgorzata Sieczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi S. s. jawna – M. S. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Rynku Rolnego na rzecz "S." Sp. jawna M. S. kwotę 1617 zł (jeden tysiąc sześćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego z siedzibą w L. (zwany Dyrektorem Oddziału) decyzją z [...] marca 2009r., wymierzył pierwszej jednostce przetwórczej "S." s.j. M. S. i P. S. karę pieniężną w wysokości 10 tys. zł. za naruszenia polegające na nie złożeniu w Oddziale Terenowym Agencji Rynku Rolnego informacji o procesie przetwórczym lub złożenia jej niezgodnie z przepisami. Organ rozpatrujący sprawę wskazał, iż w dniu [...] lutego 2009r., do Oddziału Terenowego ARR wpłynęła informacja o procesie przetwórczym pierwszej jednostki przetwórczej złożona przez "S." spółkę jawną M. S. i P. S. w K. za II kwartał 2008r. Pierwsi przetwórcy, jak wskazał organ - m.in. wnioskodawca przekazują właściwym organom niezbędne informacje dotyczące etapów przetwarzania, w szczególności w odniesieniu do cen i technicznych współczynników przetwarzania wykorzystywanych do określenia ilości produktów końcowych, które mogą zostać uzyskane, zgodnie z art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) br 1973/2004 z 29 października 2009r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystywania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.UE.L 2004r., nr 345 s.1). Ponadto, jak odkreślił Dyrektor Oddziału przedmiotowa spółka, jako pierwsza jednostka przetwórcza była zobligowana do przedłożenia dyrektorowi oddziału stosownych informacji w terminie 30 dni od zakończenia kwartału tj . do 30 lipca 2008r. Spółka, ta jako pierwsza jednostka przetwórcza, co podkreślił organ I instancji uchybiła obowiązującemu terminowi złożenia niezbędnych informacji i to znacznie przekraczając obowiązujący termin. To zobligowało Dyrektora Oddziału, by zawiadomieniem z 2 marca 2009r., wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary spółce za nie złożenie w Oddziale informacji o procesie przetwórczym lub złożenia jej niezgodnie z przepisami. Wnioskodawca pismem z 6 marca 2009r., potwierdził, iż nie złożył wymaganych informacji o procesie przetwórczym, jednak bez swojej winy. Spółka wyjaśniła, że wysłała informację w dniu 30 czerwca 2008r., nie przedstawiła jednak na tę okoliczność żadnych dowodów, co zdaniem organu I instancji prowadzi do stwierdzenia, iż nastąpiło uchybienie terminowi przewidzianemu do złożenia wymaganych dokumentów. Organ rozpatrujący sprawę ma obowiązek wymierzenia kary, bo ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, a jedynie możliwość różnicowania wysokości kar. Z tak przyjętym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka "S.", wnosząc odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału, w którym domagała się jej uchylenia. W treści uzasadnienia odwołujący się wskazał, iż informacja o procesie przetwórczym została wypełniona w dniu 30 czerwca 2008r. i wysłana na poczcie w miesiącu lipcu listem zwykłym ("priorytet"). Jak wskazał autor odwołania, błąd strony polegał na tym, iż przedmiotowa informacja nie została wysłana listem poleconym, co spowodowało nałożenie tak dotkliwej kary. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] maja 2009r., Prezes ARR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału z [...] marca 2009r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji przedstawił krótko przebieg postępowania oraz ustalony w sprawie stan faktyczny. Podał, iż w toku czynności sprawdzających przeprowadzonych w lutym 2009r. dotyczących stopnia przetwórstwa roślin energetycznych zebranych w 2007r., ARR ustaliła, iż spółka prowadziła proces przetwórczy w II kwartale 2008r., jednak nie poinformowała o tym fakcie właściwego Dyrektora Oddziału. W dniu 16 lutego 2009r., jak wskazał organ odwoławczy do Oddziału ARR wpłynęła kopia sporządzonej w dniu 30 czerwca 2008r., informacji o procesie przetwórczym roślin energetycznych zebranych w 2007r., za II kwartał 2008r. Prezes ARR powołując się na ww. rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 lipca 2007r., w sprawie terminów dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupiające i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności (Dz.U. z 2007r., nr 139, poz. 979) uznał, iż brak jest dowodów potwierdzających złożenie przez spółkę informacji o procesie przetwórczym za II kwartał 2008r., w przewidzianym prawem terminie. Organ II instancji podał, iż złożenie tej informacji w późniejszym terminie nie wyłącza odpowiedzialności pierwszej jednostki przetwórczej z tytułu złożenia informacji niezgodnie z przepisami. Ustawodawca, jak wskazał Prezes ARR nie przewidział żadnych okoliczności, które umożliwiałby Dyrektorowi Oddziału na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, zgodnie z ustawą z 26 stycznia 2007r., o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r., nr 170, poz. 1051 z późn.zm.). Decyzja Prezesa ARR z [...] maja 2009r., stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której spółka "S." wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c. ppsa, wyrażające się w naruszeniu art. 7, art. 77 §1, art. 107 § 3 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 czerwca 2008r., które nie spełnia wymagań stawianych przez delegację ustawową, ustanowioną w art. 45a ust. 3 ustawy z 26 stycznia 2007r., o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. A także wadliwe zastosowanie przepisów ww. rozporządzenia, z uchybieniem zakazu wstecznego działania przepisów o charakterze sankcyjnym, ponieważ rozporządzenie to weszło w życie po popełnieniu przez stronę stwierdzonego przez organ uchybienia. Jak również zastosowanie w sprawie niewłaściwych przepisów prawa materialnego tj. powołanie w podstawie prawnej zamiast § 1 pkt 1 rozporządzenia, paragrafów 1 pkt 2 i pkt 3, co skutkowało zdaniem autora skargi nieprawidłowym wyliczeniem kary pieniężnej. Autor skargi podkreślił, iż obowiązkiem organu było wyjaśnienie z jakich przyczyn przesyłka zawierające informacje o procesie przetwórczym nie dotarła do adresata. Jego zdaniem organ zrezygnował z uzyskania stosownej informacji z placówki pocztowej. Skarżąca spółka, co podkreślił dotychczas zawsze korzystała z tego typu przesyłek kierowanych do organu i nigdy nie były one kwestionowane. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Rynku Rolnego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi, jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zarzuty podniesione w skardze jakkolwiek nie wszystkie zasługują na uwzględnienie. Jak słusznie wnosi autor skargi w sprawie organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.). W tym miejscu wskazać należy, iż "S." spółka jawna M. S. i P. S. z siedzibą w K., jako pierwszy przetwórca była zobowiązana do przekazania – zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004r., ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia – organowi niezbędnych informacji dotyczących etapów przetwarzania, w szczególności w odniesieniu do cen i technicznych współczynników przetwarzania, które spółka wykonywała w ramach działalności gospodarczej w zakresie produkcji spirytusu surowego z roślin energetycznych, którego obowiązku skarżąca nie kwestionuje. Takie informacje winny być dostarczane do dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego w terminie 30 dni od dnia zakończenia kwartału. Spółka prowadziła proces przetwórczy w II kwartale 2008r., zatem termin na złożenie informacji minął w dniu 30 lipca 2008r., a spółka zdaniem organu poinformowała o tym fakcie po terminie przewidzianym do złożenia stosownych informacji. To uchybienie spowodowało wymierzenie kary przez organ. Decyzja organu I instancji z [...] marca 2009r., została wydana zgodnie z obowiązującym w chwili jej wydania Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 czerwca 2008r., w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie określone w art. 45 a ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r. nr 107, poz. 684). Akt ten wszedł w życie z dniem 1 lipca 2008r., a zatem obowiązywał już po upływie II kwartału 2008r. tj w czasie nakładającym na skarżącą obowiązek złożenia stosownej informacji. Zgodnie z §1 pkt 3 w. w. aktu, za naruszenia określone w art. 45a ust. 1 pkt 4 lit d ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wysokość kary pieniężnej wynosiła 10.000 zł. Zatem wymierzona na jej podstawie kara pieniężna za wyżej wskazane naruszenia była zgodna z obowiązującym w tej dacie Rozporządzeniem. Jednak na skutek złożonego odwołania, decyzja pierwszoinstancyjna nie stała się ostateczna. Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z [...] maja 2009r., utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2009r. pomimo zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie z dniem 4 kwietnia 2009r. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 marca 2009r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w art. 45a ust 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.( Dz.U. 2009 Nr 45 poz. 368). Jak uprzednio wskazano rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 czerwca 2008r., obowiązujące z dniem 1 lipca 2008r. przewidywało w § 1 pkt 3 wymierzenie kary pieniężnej za naruszenia polegające na nie złożeniu w Oddziale Terenowym Agencji Rynku Rolnego informacji o procesie przetwórczym lub złożenia jej niezgodnie z przepisami dla pierwszej jednostki przetwórczej w kwocie 10.000 zł. Natomiast rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 marca 2009r., które weszło w życie z dniem 4 kwietnia 2009r. dokonało zmiany §1 pkt 1 uprzedniego aktu w ten sposób, że za naruszenie określone w art. 45 a ust 1 pkt 4 lit d ustawy polegające na niezłożeniu w terminie informacji o procesie przetwórczym lub złożenie jej niezgodnie z przepisami wprowadziło łagodniejszą karę. Zamiast uprzednio przewidzianej kary w wysokości 10.000zł. ustawodawca za tego rodzaju naruszenie wysokość kary określił na 1.000 zł. W ocenie Sądu rzeczą organu odwoławczego w dniu rozstrzygania sprawy na skutek złożonego przez stronę odwołania i wydawania decyzji w dniu [...] maja 2009r., było zastosowanie treści obowiązujących w tym zakresie przepisów nowego rozporządzenia, które podlegało istotnym zmianom w stosunku do pierwotnej wersji. Organ nie może nałożyć kary pieniężnej w wysokości określonej na podstawie już nieobowiązującego przepisu. Niedopełniony przez skarżącego obowiązek złożenia w terminie stosownych informacji, ma niewątpliwie charakter deliktu administracyjnego, bowiem polega na naruszeniu przepisów prawa administracyjnego - art. 45a ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – co skutkuje określoną karę pieniężną. O podobieństwach między czynem zabronionym a przedmiotowym deliktem administracyjnym świadczy nie tylko struktura art. 45a ust. 1 ustawy, zbudowanego jak norma prawa karnego - zawierającego hipotezę, dyspozycję i charakterystyczną dla prawa karnego sankcję. Również wysokość kary pieniężnej świadczy o wprowadzeniu elementów prewencyjno-represyjnych. Z powyżej podanych powodów przepisom przewidującym przedmiotową karę, grożącą za naruszenie obowiązków wynikających z prawa administracyjnego, bliżej prawu karnemu. Prawo karne zaś przyznaje pierwszeństwo zasadzie, w myśl której, w przypadku zmiany stanu prawnego pomiędzy zaistnieniem czynu a jego osądzeniem należy stosować przepisy względniejsze, korzystniejsze dla sprawcy. Reasumując stwierdzić trzeba, że jeżeli sprawa dotyczy wymierzenia kary za naruszenie obowiązków, które są nałożone na pierwszego przetwórcę należy stosować przepisy względniejsze dla skarżącego. W przeciwnym bowiem razie dochodziłoby do wymierzenia kary na podstawie przepisów nawet gdy zostały one przez samego ustawodawcę uznane za niesłuszne i nieodpowiadające zasadzie sprawiedliwości społecznej - i z tego powodu uchylone. Zatem nie znajduje potwierdzenia przyjęte przez organ rozstrzygnięcie, iż skarżący mimo zmiany przepisów na łagodniejsze nadal powinien ponosić odpowiedzialność administracyjną według przepisów wcześniejszych. W związku z powyższym, w ocenie Sądu , wysokość kary winna być ustalona przy zastosowaniu rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 marca 2009r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w art. 45a ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2009r., nr 45 poz. 368). Odnośnie argumentu przedstawionego przez autora skargi dotyczącego obowiązku ustalenia przez organ ponad wszelką wątpliwość, z jakich przyczyn przesyłka zawierająca informację o procesie przetwórczym nie dotarła do adresata, należy uznać za nieuzasadniony. To obowiązkiem nadawcy jest przechowywanie wszelkich dowodów nadania takiej przesyłki i udowodnienie, że obowiązek do którego jest zobowiązany przetwórca został wypełniony w terminie przewidzianym w ustawie. W tym stanie rzeczy, organ orzekając ponownie będzie zobowiązany do ustalenia sankcji za niedopełnienie obowiązków przez skarżącego przy zastosowaniu obowiązujących przepisów, określających wysokość kary w stopniu mniej dotkliwym dla przetwórcy. Zaś wszystkie ustalenia, które podejmie organ winny mieć odzwierciedlenie w wydanej zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. O zasądzeniu kosztów od organu na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.