V SA/Wa 1068/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant starszy specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa części dotacji celowej oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Minister Finansów, dalej "organ", po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Gmina R. (dalej: "skarżąca", "Gmina"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody P.z dnia [...] stycznia 2012 r., zobowiązującą Gminę do zwrotu kwoty [...] zł jako dotacji celowej pobranej w 2010 r. z budżetu państwa w nadmiernej wysokości na realizację zadania własnego polegającego na udzieleniu uczniom pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym. Skarżąca Gmina otrzymała w 2010 r. dotację celową z budżetu państwa przeznaczoną na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w łącznej kwocie [...] zł. W związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w zakresie rozliczenia przyznanej dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości z budżetu państwa na realizację zadania własnego polegającego na udzieleniu uczniom pomocy materialnej o charakterze socjalnym, pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda P., dalej “Wojewoda" wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu do budżetu państwa części pobranej dotacji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda zobowiązał Gminę R. do zwrotu kwoty [...] zł, wraz z należnymi odsetkami, jako dotacji celowej pobranej w 2010 r. z budżetu państwa w nadmiernej wysokości. Uzasadniając podjętą decyzję Wojewoda argumentował, że na realizację wskazanego zadania Gmina przeznaczyła kwotę w całości pochodzącą z przyznanej dotacji celowej. W świetle natomiast art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.), dalej: u.f.p. - co najmniej 20% wydatkowanej kwoty powinno pochodzić ze środków własnych Gminy. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Gmina złożyła odwołanie od decyzji wydanej w I instancji wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania wszczętego w sprawie, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odstąpienie od żądania zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 oraz art. 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 128 ust. 2 u.f.p. oraz w związku z art. 169 u.f.p. W ocenie Gminy organ I instancji rozpoznając przedmiotową sprawę nie wziął po uwagę stanowiska prezentowanego przez Ministra Edukacji Narodowej w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. oraz w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. kierowanym do Wójta Gminy R. oraz stanowiska Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. wyrażonego w piśmie z [...] września 2010 r. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że art. 128 ust. 2 u.f.p. stanowi, że kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Zdaniem Ministra przepis ten jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego, dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80% kosztów realizacji zadania. Wyjątki od tej generalnej zasady mogą określić jedynie "odrębne ustawy". Minister podkreślił, że wykładnia językowa tego przepisu jest jednoznaczna i niepozostawiająca żadnych wątpliwości, co do jego rozumienia. Po pierwsze, użycie wyrazu "dofinansowanie" oznacza, że środki z budżetu państwa w postaci dotacji celowej mają na celu wsparcie realizacji określonego zadania własnego gminy w części, a nie w całości. Wskazał, że ustawodawca wyraźnie rozgranicza pojęcia "dofinansowania" i "finansowania" realizacji zadań publicznych np. art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3 u.f.p. zawierający definicję dotacji celowych. Rozróżnienie takie zawiera także art. 169 ust. 2 definiujący "dotację pobraną w nadmiernej wysokości". Minister przyznał rację twierdzeniu, zawartemu w powołanym w odwołaniu piśmie Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2010 r., że "ustawą odrębną", o której mówi zarówno ust. 1 jak i ust. 2 art. 128 u.f.p. jest ustawa z 1991 r. o systemie oświaty. Jednakże żaden z przepisów tej ustawy nie określa, iż udział procentowy dofinansowania tego zadania środkami dotacji celowej z budżetu państwa powinien być wyższy niż 80% kosztów realizacji zadania. Art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi jedynie, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Oznacza to, zgodnie z zasadą ogólną, wyrażoną w art. 128 ust. 1 u.f.p., iż udzielanie dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy. Ustawa o systemie oświaty szczegółowo reguluje powyższą kwestię w odniesieniu do jednostek oświatowych, natomiast nie określa innego, wyższego niż 80% udziału środków dotacji celowej przeznaczonych na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego na cele oświatowe. Minister dodał, że zarówno ustawa o systemie oświaty, jak i ustawa o finansach publicznych, posługuje się wyrazem "dofinansowanie". Z powyższych względów nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w piśmie Ministra Edukacji Narodowej, że brak wskazania wprost w ustawie o systemie oświaty proporcji określających jaka wielkość dotacji z budżetu państwa przypada na stypendia i zasiłki uczniowskie uzasadnia brak wymogu tzw. wkładu własnego na realizację zadania własnego gminy - w tym przypadku dotyczącego pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Gmina złożyła skargę na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej, wydanej przez Wojewodę P.. Gmina zarzuciła naruszenie przede wszystkim art. 128 ust. 2 u.f.p. i art. 169 u.f.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W myśl art. 90p ust. 1 ustawy o systemie oświaty (dalej u.s.o.) udzielanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy. Świadczeniami pomocy materialnej o charakterze socjalnym są stypendium szkolne i zasiłek szkolny (art. 90c ust. 2 pkt. 1 i 2 u.s.o.). Stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudniej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności, gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także, gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe (art. 90d ust. 1 u.s.o.). Stypendium szkolne nie przysługuje uczniowi, który otrzymuje inne stypendium o charakterze socjalnym ze środków publicznych. Na dofinansowanie świadczeń pomocy socjalnej gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa (art. 90r ust. 1 u.s.o.). Dotacji udziela Minister Finansów, na wniosek Ministra Edukacji Narodowej. W opinii skarżącej problemy jednostek samorządu terytorialnego z finansowaniem tego zadania zaczęły się w 2010 r. w związku z wejściem w życie nowej ustawy o finansach publicznych. Gmina przywołała opinię Ministra Finansów, zgodnie z którą przepisy art. 90p i 90r u.s.o. nakładają na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek partycypowania w kosztach wypłaty stypendiów i zasiłków szkolnych (pismo Ministra Finansów z [...] maja 2010 r., znak: [...]). Dofinansowania zadania własnego gminy związanego z udzielaniem pomocy materialnej dla uczniów, należałoby uznać, że całkowity koszt zrealizowanego zadania powinien zostać najwyżej w 80 % sfinansowany ze środków budżetu państwa, natomiast 20 % winna wyłożyć na to gmina. W ocenie skarżącej odmienne stanowisko w tej sprawie wyraził Minister Edukacji Narodowej, który w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r., zajął stanowisko, iż wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych nie powinno powodować zmian w zakresie dotowania stypendiów i zasiłków uczniowskich polegających na ponoszeniu przez gminy co najmniej 20% kosztów realizacji zadania. Stanowisko to zostało rozesłane przez Kuratorium Oświaty w B. przy piśmie [...], celem jego stosowania. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi podtrzymując motywy rozstrzygnięcia wskazane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Finansów, nakładającej na skarżącą Gminę obowiązek zwrotu kwoty dotacji celowej w wysokości [...] zł wraz z odsetkami, jako dotacji pobranej w 2010 r. z budżetu państwa w nadmiernej wysokości na realizację zadania własnego polegającego na udzieleniu uczniom pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Sąd nie stwierdził aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego czy postępowania, które to naruszenie mogłoby skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 128 ust. 2 u.f.p. – kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Sąd podziela stanowisko organów przedstawione w zaskarżonych decyzjach, iż art. 128 ust. 2 u.f.p. jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego, dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80% kosztów realizacji zadania. Wyjątki od tej generalnej zasady mogą określić jedynie "odrębne ustawy". Jak trafnie zauważył Minister w zaskarżonej decyzji wykładnia językowa tego przepisu jest jednoznaczna i niepozostawiająca żadnych wątpliwości, co do jego rozumienia. Po pierwsze, użycie wyrazu "dofinansowanie" oznacza, że środki z budżetu państwa w postaci dotacji celowej mają na celu wsparcie realizacji określonego zadania własnego gminy w części, a nie w całości. Stosując wykładnię językową należy bowiem kierować się znaczeniem słów oraz tym, że ustawodawca racjonalnie używał takich a nie innych słów. Należy zatem wskazać, że ustawodawca wyraźnie rozgranicza pojęcia "dofinansowania" i "finansowania" realizacji zadań publicznych np. art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3 u.f.p. zawierający definicję dotacji celowych. Rozróżnienie takie zawiera także art. 169 ust. 2 definiujący pojęcie "dotacji pobranej w nadmiernej wysokości". Takie rozumienie powyższej normy prawnej prowadzi do logicznej konkluzji, że pozostała część finansowania realizacji zadania spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego. Odnosząc się do wskazanego przez skarżącą pisma Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2010 r. i zawartego w nim stwierdzenia, że "ustawą odrębną", o której mówi zarówno ust. 1 jak i ust. 2 art. 128 u.f.p, jest ustawa o systemie oświaty Sąd zauważa, że żaden z przepisów tej ustawy nie określa, iż udział procentowy dofinansowania tego zadania środkami dotacji celowej z budżetu państwa powinien być wyższy niż 80% kosztów realizacji zadania. Art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi jedynie, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Oznacza to, zgodnie z zasadą ogólną, wyrażoną w art. 128 ust. 1 u.f.p., iż "udzielanie dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy". Ustawa o systemie oświaty szczegółowo reguluje powyższą kwestię w odniesieniu do jednostek oświatowych, natomiast nie określa innego, wyższego niż 80% udziału środków dotacji celowej przeznaczonych na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego na cele oświatowe. Przy czym trafnie organ zauważył, że zarówno ustawa o systemie oświaty, jak i ustawa o finansach publicznych, posługuje się wyrazem "dofinansowanie". Z powyższych względów nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w piśmie Ministra Edukacji Narodowej, że brak wskazania wprost w ustawie o systemie oświaty proporcji określających, jaka wielkość dotacji z budżetu państwa przypada na stypendia i zasiłki uczniowskie uzasadnia brak wymogu tzw. wkładu własnego na realizację zadania własnego gminy, w tym przypadku dotyczącego pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. W związku z powyższym stwierdzić należy, że ustawa o systemie oświaty nie reguluje w sposób odmienny pomocy materialnej dla uczniów i brak w niej wyłączenia stosowania art. 128 ust. 2 u.f.p. Wobec powyższego, organy trafnie uznały, że w przedmiotowej sprawie doszło do pobrania dotacji celowej z budżetu państwa w nadmiernej wysokości. W myśl art. 169 ust. 2 u.f.p. – dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej, niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Nieprawidłowość w przedmiotowej sprawie polegała na pobraniu z budżetu państwa środków finansowych w wysokości wyższej, niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania, ponieważ środki z dotacji celowej przeznaczonej na wskazany cel zostały pobrane w kwocie wyższej niż wynikało to z limitu procentowego określonego wprost w artykule 128 ust. 2 u.f.p. Wysokość kwoty dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości została wyliczona prawidłowo. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.