V SA/Wa 1070/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Asesor WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; oddala skargę Pismem datowanym na 4 listopada 2004 r. J. L. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od kwietnia 1999 r. do lipca 2004 r. wraz z odsetkami, określając łączną wysokość zadłużenia na kwotę [...] zł. Uzasadniając wniosek aplikant stwierdził, że w lutym 1999 r. otworzył pozarolniczą działalność gospodarczą. We wrześniu 2004 r. został wstecznie wyłączony z ubezpieczenia KRUS z dniem 1 kwietnia 1999 r., ponieważ przez rozpoczęciem działalności gospodarczej miał za krótki (osiem miesięcy) okres płacenia składek KRUS. Stwierdził, że powstanie zaległości z tytułu nieopłaconych składek wobec ZUS nie było zamierzone, lecz wynikało z nieświadomości formalnych wymogów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Wnioskodawca oświadczył ponadto, że posiadane przez niego grunty rolne o powierzchni [...] ha zaliczają się do niskiej i średniej grupy klasyfikacji. W związku z tym plony z tych ziem są małe i niskiej jakości w związku z czym trudno jest je sprzedać. Dodatkowym źródłem utrzymania były niskie dochody uzyskiwane z prowadzenia działalności gospodarczej - warsztatu blacharsko mechanicznego. Jak zaznaczono we wniosku dochody z gospodarstwa muszą wystarczyć na utrzymanie wnioskodawcy i jego rodziny - żony, dwójki dzieci w wieku szkolnym i teściów. Konieczność spłaty całego zadłużenia spowoduje - w ocenie wnioskodawcy - upadłość prowadzonego gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo to stanowi jedyne źródło utrzymania zobowiązanego i jego rodziny, ponieważ z uwagi na fakt, iż składka ZUS przewyższała dochody uzyskiwane z prowadzenia działalności gospodarczej zmuszony był ją zlikwidować. Po rozpatrzeniu wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład) decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. odmówił umorzenia należności powstałych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od kwietnia 1999 r. do lipca 2004 r. wraz z odsetkami w łącznej kwocie [...] zł; ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 1999 r. do lipca 2004 r. wraz z odsetkami w łącznej kwocie [...] zł oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia 1999 r. do lipca 2004 r. wraz z odsetkami w łącznej kwocie [...] zł. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Zakład przywołał treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.); dalej: "u.s.u.s.", określającego warunki umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie spełniono warunków do umorzenia zobowiązania z tytułu składek, brak jest bowiem stwierdzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego lub Komornika Sądowego, iż dłużnik nie posiada majątku, z którego można by prowadzić egzekucję. Zakład doszedł do powyższego wniosku po przeanalizowaniu akt sprawy oraz protokołu o stanie majątkowym, z którego wynika m.in., że zobowiązany prowadzi z żoną gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, z którego uzyskuje dochód w kwocie 500 zł miesięcznie. Jest ponadto wraz z żoną właścicielem domu o powierzchni [...] m2 oraz zabudowań gospodarczych. Istnieje zatem - w opinii Zakładu - możliwość zabezpieczenia zaległych należności poprzez wpis hipoteki przymusowej do księgi wieczystej urządzonej dla nieruchomości, której dłużnik jest współwłaścicielem. Organ I instancji zaznaczył, iż w tym celu w dniu [...] listopada 2004 r. wydano już decyzję o wysokości zadłużenia. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "Prezes Zakładu") decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] grudnia 2004 r. W dniu 11 marca 2005 r. J. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Prezesa Zakładu. Sąd wyrokiem z dnia 14 listopada 2005 r. stwierdził nieważność zaskarżonej z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości - zaskarżona decyzja została wydana przez Prezesa Zakładu, czyli przez podmiot, który nie był uprawniony do jej wydania. Właściwym podmiotem do rozpatrywania odwołań od decyzji wydanych przez Zakład w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia był - w ocenie Sądu - Minister Polityki Społecznej. Z uwagi na wejście w życie w dniu 24 sierpnia 2005 r. ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 150, poz. 1248) zmieniającej dotychczasowe brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., Minister Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. przekazał Prezesowi Zakładu wniosek J. L. zgodnie z właściwością. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Prezes Zakładu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2004 r. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest możliwości stwierdzenia całkowitej nieściągalności, ponieważ zaległość nie była dotąd objęta postępowaniem egzekucyjnym. Nie znaleziono również podstaw przemawiających za umorzeniem zaległości w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1364) - dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r". Odnosząc się do podkreślanej przez skarżącego trudnej sytuacji materialnej, Prezes Zakładu stwierdził, że zobowiązany prowadzi gospodarstwo rolne, z którego comiesięcznie uzyskuje dochody, nie jest więc osobą pozbawioną środków do życia. Ponadto jest właścicielem nieruchomości, na której ZUS zabezpieczył swe wierzytelności poprzez wpis hipoteki przymusowej do księgi wieczystej. Nie posiada również żadnych innych zobowiązań pieniężnych. Umorzenie należności jest natomiast - jak podkreślił to organ odwoławczy - zastrzeżone dla sytuacji szczególnych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia oraz znikome źródło przychodów, nie jest realnie możliwe wywiązanie się ze zobowiązań wobec ZUS. Polemizując z twierdzeniami skarżącego jakoby powstanie zadłużenia nie było przez niego zawinione, lecz wynikało z nieznajomości przepisów z zakresu ubezpieczeń społecznych, organ II instancji zauważył, że podejmując się prowadzenia działalności gospodarczej skarżący powinien być świadomy zarówno istniejących uwarunkowań gospodarczych mających wpływ na prowadzenie firmy, jak i konieczności regulowania zobowiązań finansowych z tytułu składek na ubezpieczenia. Od powyższej decyzji Prezesa Zakładu pismem z dnia 27 grudnia 2006 r. J. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy skarżący powołując się na uzasadnienie orzeczenia Sądu Okręgowego w B. sygn. akt [...] zapadłego w wyniku odwołania od decyzji wymiarowej ZUS ponownie podkreślił, że jego postępowanie nie miało charakteru uchylania się od płacenia składek ZUS, a jedynie wynikało z błędu, w którym tkwił aż do momentu weryfikacji w KRUS. Dodatkowo zauważył, iż nieruchomość, której jest współwłaścicielem jest obciążona innymi ciężarami w postaci hipoteki na zabezpieczenie kredytu na zakup ziemi. Dom, w którym zamieszkuje obciążony jest również prawem dożywocia dla teściów, którzy scedowali swoje gospodarstwo na skarżącego i jego żonę. Reasumując skarżący zarzucił organowi rentowemu brak zrozumienia dla jego ciężkiej sytuacji materialnej. W ocenie skarżącego organ niesłusznie potraktował jego postępowanie jako w pełni zawinione. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zgodnie treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Organy orzekające w sprawie prawidłowo wskazały, że wobec skarżącego nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 ustawy systemowej z uwagi na posiadanie przez niego majątku (dochody uzyskiwane z gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, dom o powierzchni [...] m2), do którego można skierować skuteczne postępowanie egzekucyjne. Takie postępowanie jest w stosunku do skarżącego prowadzone od stycznia 2004 r. z jego świadczenia rentowego. W ocenie Sądu prawidłowo zatem ustalono, iż w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje orzekającym organom. Mogą one umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organów do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Oceniając sprawę pod kątem zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd zauważa, że organ odwoławczy słusznie stwierdził, iż zadłużenie skarżącego powstało w wyniku systematycznego nieopłacenia składek, a nieznajomość przepisów nie może stanowić przesłanki do umorzenia zaległych składek. Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego, zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo zgromadził i poddał wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Strona natomiast, miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonych dowodów, czego dowodem są spisane ze zobowiązanym w dniach 4 listopada 2004 r. i 16 października 2006 r. kwestionariusze o jego stanie majątkowym i sytuacji rodzinnej. Zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne oraz posiadała prawidłową podstawę prawną. W ocenie Sądu, organ trafnie orzekł, w oparciu o posiadany materiał dowodowy, że przytoczone przez skarżącego okoliczności nie dają podstaw do uznania, iż zachodzi w stosunku do niego całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego - będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań - nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji [pic]uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie z powyższego obowiązku, organ wywiązał się w sposób należyty. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.