V SA/Wa 1071/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi P. ... O. W na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... kwietnia 2018 r. nr .... w przedmiocie ustalenia miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia dla pracownika niepełnosprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz P. ... O. W kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych ustalił P. [...] wysokość miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy czerwiec 2017 r. w kwocie 0,00 zł. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że z analizy dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania wynika, że na dzień złożenia wniosku Wn-D za czerwiec 2017 r. strona nie wypłaciła wynagrodzeń za czerwiec 2017 r. pracownikom niepełnosprawnym, tym samym miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych na podstawie art. 26a ust. 1a pkt 1a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2018, poz. 511), dalej "ustawa", nie przysługuje z uwagi na wypłacenie wynagrodzeń po dniu złożenia wniosku. 2. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę ww. decyzji i przyznanie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za ww. miesiąc z uwagi na ważny interes społeczno-gospodarczy środowiska osób niepełnosprawnych. Strona podnosi, że wniosek Wn-D za czerwiec 2017 r. został złożony w dniu [...] czerwca 2017 r. na kwotę 40 773,42 zł przez pracownika niepełnosprawnego (niepełnosprawność ze względu na uszkodzenie narządu wzroku w stopniu znacznym) przez pomyłkę wynikającą z niezawinionego pośpiechu. Tego samego dnia, czyli [...] czerwca 2017 r. pracownik przygotował i wysłał dokumenty rozliczeniowe do ZUS oraz definiował przelewy bankowe wynagrodzeń dla pracowników. Niestety przez pomyłkę zaznaczono datę wykonania przelewów na dzień 26.06.17 r., czyli datę od której zwyczajowo w danym miesiącu u wnioskodawcy są wypłacane wynagrodzenia. 3. Decyzją z dnia [...].4.2018 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 66 powołanej ustawy – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach wskazał, że w myśl art. 26 c ust 3 ustawy w terminie 25 dni od dnia otrzymania kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania Fundusz przekazuje na rachunek bankowy pracodawcy miesięczne dofinansowanie w kwocie ustalonej na podstawie art. 26a i art. 26b oraz informuje pracodawcę o sposobie jej ustalenia, jeżeli kwota ta różni się od kwoty wskazanej we wniosku. Pismem z dnia 3 sierpnia 2017 r. Fundusz poinformował stronę, że wyliczona przez niego wysokość przysługującego miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych za czerwiec 2017 r. oraz kwota dofinansowania wyliczona przez organ różnią się. Przyczyną rozbieżności w ocenie organu I instancji było brak spełnienia przesłanek z art. 26a-26c ustawy. Jednocześnie w ww. piśmie strona została pouczona, że przysługuje jej prawo wystąpienia w terminie 14 dni od dnia otrzymania powyższej informacji do Prezesa Zarządu PFRON z wnioskiem o wydanie decyzji o wysokości miesięcznego dofinansowania, co też strona uczyniła. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o wysokości przysługującego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za czerwiec 2017 r. W uzasadnieniu ww. wniosku strona podniosła analogiczne argumenty, co w odwołaniu o omyłkowym zleceniu przelewów wynagrodzeń na dzień [...].06.2017 r. oraz przedwczesnym złożeniu wniosku Wn-D za czerwiec 2017 r. Organ zauważył, że zgodnie z art. 26a ust. 1a ustawy w brzmieniu obowiązującym w okresie, którego dotyczy postępowanie miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzeń wypłaconych po dniu złożenia wniosku, o którym mowa w art. 26c ust. ust. 1 pkt 2. Organ wskazał, że zgodnie z art. 6 administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W związku z powyższym, organy zobowiązane są do przestrzegania powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym wyżej wspomnianej ustawy o rehabilitacji. Przepisy ustawy o rehabilitacji nie przewidują żadnych wyłączeń w zakresie odstąpienia od ustalenia czy zaszły przesłanki przewidziane przepisami prawa do wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Jedną z tych przesłanek jest to, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych do których pracodawca ubiega się o dofinansowanie nie mogą zostać wypłacone po dniu złożenia wniosku o wypłatę tego dofinansowania - (art. 26a ust. 1a pkt 1a ustawy). W przedmiotowym stanie faktycznym sprawy bezsporne jest (czego nie kwestionuje strona), że strona wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w dniu [...] czerwca 2017 r. (dowody – wyjaśnienia strony wraz z dowodem potwierdzającym datę i godzinę złożenia za pośrednictwem SODiR ww. wniosku). Bezsporny jest fakt wypłaty wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w dniu [...] czerwca 2017 r. Jednocześnie jak już wcześniej wskazano pomimo zrozumienia dla ponoszonych przez stronę argumentów dotyczących przedwczesnego złożenia wniosku Wn-D za czerwiec 2017 r. oraz omyłkowego zlecenia przelewów wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych po dniu jego złożenia, organ odwoławczy nie może odstąpić od stosowania obowiązujących przepisów prawa, gdyż przepisy te nie przewidują żadnych wyłączeń w tym zakresie. Zatem nie mogą zostać przez organ odwoławczy uwzględnione argumenty strony dotyczące interesu społeczno-gospodarczego środowiska osób niepełnosprawnych oraz zaniechania, które nie miało znamion celowego działania a wynikało jedynie z omyłki przy sporządzaniu i wysyłaniu Wn-D. 4. W skardze – postulującej uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono naruszenie art. 26 a ust. 1 a pkt 1a ustawy poprzez błędną jego wykładnię niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych wypłaconych w terminie i prawidłowej wysokości, lecz po dacie złożenia wniosku Wn-D, co pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową tego przepisu, jak i art. 69 Konstytucji stanowiącym, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają pomocy w zabezpieczaniu egzystencji. W motywach wskazano na argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi. 5. W odpowiedzi na skargę - żądając jej - podniesiono te same kwestie, które legły u podstaw wydanych w sprawie aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Formalnie rzecz traktując należy zauważyć, że zgodnie z art. 26a ust. 1a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym w okresie, którego dotyczy postępowanie miesięczne dofinansowanie nie przysługuje: 1) na pracowników zaliczonych do umiarkowanego lub lekkiego stopnia niepełnosprawności, którzy mają ustalone prawo do emerytury; 1a) do wynagrodzeń wypłaconych po dniu złożenia wniosku, o którym mowa w art. 26c ust. 1 pkt 2; 2) jeżeli wynagrodzenie pracownika niepełnosprawnego nie zostało przekazane na jego rachunek bankowy lub rachunek w spółdzielcze kasie oszczędnościowo-kredytowej albo na adres zamieszkania tego pracownika, za pośrednictwem osób prawnych prowadzących działalność w zakresie doręczania kwot pieniężnych; 3) jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczających 14 dni. Odnosząc się do przedstawionych przez stronę zarzutów w tym dotyczących naruszenia art. 26 a ust 1a pkt 1a ustawy rehabilitacji oraz art. 69 Konstytucji RP Organ II instancji w odpowiedzi na skargę podkreślił, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W związku z powyższym, organy zobowiązane są do przestrzegania powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym wyżej wspomnianej ustawy o rehabilitacji. Przepisy nie przewidują żadnych wyłączeń w zakresie odstąpienia od ustalenia czy zaszły przesłanki przewidziane przepisami prawa do wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Jedną z z tych przesłanek jest to, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych do których pracodawca ubiega się o dofinansowanie nie mogą zostać wypłacone po dniu złożenia wniosku wypłatę tego dofinansowania. Zdaniem Sądu w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy bezsporne jest (czego organ nie kwestionuje), że strona wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w dniu [...] czerwca 2017 r. Bezsporny jest również fakt wypłaty wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w dniu [...] czerwca 2017 r. W przedmiotowej sprawie – w ocenie Sądu- P. [...] zwrócił się o dofinansowanie na rzecz pracowników niepełnosprawnych i to dofinansowanie co do zasady powinien otrzymać, co wynika choćby z uzasadnienia decyzji organu I instancji- ustalającej wysokość dofinansowania. Rzeczą najistotniejszą w tej sprawie jest to, że Strona – co nie jest przez nikogo kwestionowane- zawsze wywiązywała się ze swoich obowiązków płacowych wobec pracowników niepełnosprawnych. Wynagrodzenia zawsze były przekazywane na ich rachunki bankowe w terminie. Uzasadnieniem wprowadzenia regulacji w kwestii tego, że dofinansowanie jest przyznawane do środków wypłaconych przed dniem złożenia wniosku była chęć wyeliminowania ewentualnych nieprawidłowości polegających na złych praktykach i wypłacaniu pracownikom wynagrodzeń z opóźnieniem lub braku w ogóle ich wypłacania pomimo przyznanego dofinansowania. Z. [...] zawsze wywiązywał się w terminie z wypłacania wynagrodzeń i tak też było z wynagrodzeniem za miesiąc czerwiec 2017 r. Pamiętać należy również o tym, że wniosek o dofinansowanie w imieniu podmiotu skarżącego wypełniała osoba niepełnosprawna, która na skutek swojego inwalidztwa w sposób błędny określiła datę złożenia wniosku. Wniosek o dofinansowanie zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 czerwca 2016r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych składany jest w terminie do 25 dnia miesiąca następującego po miesiącu, na który jest przyznawane dofinansowanie. Wypłata dofinansowania służy zrekompensowaniu pewnych ułomności zatrudnionych osób niepełnosprawnych, które są z reguły mniej efektywne w wykonywaniu obowiązków pracowniczych. W sprawie tej, decyzja odmawiająca przyznania dofinansowania krzywdzi właśnie tych pracowników, podobnie jak i osobę wypełniającą wniosek, która jest niepełnosprawną, gdyż nie dopuszcza tego, że osoba ta na skutek wady wzroku mogła omyłkowo wpisać datę kiedy wynagrodzenie ma być przelane. Takie ograniczenie przyznania pomocy osobom niepełnosprawnym mija się z zasadniczym założeniem dofinansowania pracowników niepełnosprawnych, gdyż pozbawia ich dofinansowania w sytuacji, gdy wszystkie przesłanki materialne zostały spełnione. Wyłączenie z możliwości uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych poprzez zaaprobowanie wykładni art. 26a ust. 1 a pkt 1a ustawy zaprezentowanej przez organy obu instancji pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową, jak i z art. 69 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne udzielają osobom niepełnosprawnym, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji. W ocenie Sądu, wykładnia art. 26a ust. 1 a ustawy wymaga powiązania z celem jakiemu służy finansowanie wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych. Finansowanie pracownika niepełnosprawnego ukierunkowane jest na pomoc pracodawcom osób niepełnosprawnych. Określona w tym przepisie negatywna przesłanka wyłączenia dofinansowania, nie powinna mieć zastosowania w sytuacji, gdy wynagrodzenie za pracę zostało wypłacone w sposób prawidłowy. Takie rozumienie przepisu, dokonane w oparciu o wykładnię celowościową służy realizowaniu wartości wyrażonych w Konstytucji i w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Wynikająca z Konstytucji pomoc państwa osobom niepełnosprawnym, nie powinna być eliminowana jeżeli wynagrodzenia osobom niepełnosprawnym zostały faktycznie wypłacone. Skarżący funkcjonuje w formie stowarzyszenia, nie prowadzi działalności gospodarczej. Celem nadrzędnym jego działania jest zrzeszanie osób niewidomych oraz słabowidzących. W ramach swoich celów statutowych związek podejmuje szereg działań na rzecz osób niedowidzących. Dlatego też, pomoc w formie dofinansowania wynagrodzeń w przypadku skarżącego stowarzyszenia umożliwia funkcjonowanie związku. Bez dofinansowania wynagrodzenia swoich pracowników związek nie jest w stanie funkcjonować i realizować swoich celów statutowych ukierunkowanych na pomoc i wsparcie osób niedowidzących. Skarżący nie jest przedsiębiorcą zatrudniającym osoby niepełnosprawne, lecz podmiotem ukierunkowanym na pomoc osobom niepełnosprawnym. Nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że zasadniczym celem ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jest wsparcie osób niepełnosprawnych w funkcjonowaniu na rynku zatrudnienia. Instrument prawny w postaci dofinansowania jest ściśle ukierunkowany na pomoc pracodawcom zatrudniającym osoby niepełnosprawne. Z kolei wykładnia przepisu art. 26 ust. 1 a pkt 1a tej ustawy dokonana przez organy obu instancji pozostaje w kolizji z celem ustawy, jak i celem dofinansowania. Założeniem normy wyrażonej art. 26a ust. 1 a pkt 1a tej ustawy jest zapobieżenie sytuacjom, w których wynagrodzenie nie zostało wypłacone w sposób prawidłowy. W ocenie Sądu – podkreślając raz jeszcze konstatacje zawarte w powyższym uzasadnieniu - należy przyjąć, iż stosując zasadę ius est ars boni et aeui, trzeba zwrócić uwagę na potrzebę, aby wykonując swoje funkcje, administracja zgodnie z tymi zasadami działała w sposób rozsądny i racjonalny, bez nadużywania środków i kompetencji jej przyznanych. Ma działać z jak z najmniejszym uszczerbkiem dla obywateli oraz jak najmniejszym kosztem dla społeczeństwa i jednostek. Działanie każdego organu pro publico bono (dla dobra ogółu, jak też publicznego), mającego na względzie konstytucyjną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP) winno uwzględniać także słuszny interes obywateli (art. Konstytucji RP i art. 6 i 7 k.p.a.). W kontekście powyższych uwag – stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. – wskazać przede wszystkim należy, na naruszenie w sprawie idei proporcjonalności. Niewyrażona w sposób dosłowny w tekstach normatywnych zasada proporcjonalności jest postulatem spotykanym w wielu gałęziach prawa. Odnajdujemy ją bowiem zarówno w prawie wyborczym, jak i administracyjnym czy unijnym, a także w prawie karnym. W interesującym - ze względu na charakter - aspekcie, a zatem w ujęciu zasady proporcjonalności patrząc przez pryzmat prawa administracyjnego, oznacza ona nakaz wystosowany do organów administracji państwowej, by używały one w realizacji swych działań tylko takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia danego celu. Można zatem stwierdzić, iż jest ona ogólnym nakazem i jednocześnie zakazem wiążącym administrację w bardzo wielu sferach jej działania. Wykonując swoje funkcje, administracja ma zgodnie z tą zasadą działać w sposób rozsądny i racjonalny, bez nadużywania środków i kompetencji jej przyznanych i z jak najmniejszym uszczerbkiem dla obywateli oraz jak najmniejszym kosztem dla społeczeństwa i jednostek. W zasadzie tej zawiera się bowiem zarówno ważenie ochrony interesu publicznego ( dobra ogólnego) i interesu indywidualnego, jak i ogólny nakaz miarkowania środków w taki sposób, aby były one adekwatne do celu objętego zamiarem osiągnięcia. Jak wskazywały sądy administracyjne istotą zakazu nadmiernej ingerencji – wynikającą z zasady proporcjalności – jest uznanie, że państwo nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, zwłaszcza zaś ograniczeń o zaburzonej proporcji pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą podlegającego ochronie interesu publicznego. Znaczy to, że wszelka ingerencja musi być dokonywana środkami adekwatnymi do zamierzonego celu. Zakaz nadmiernej ingerencji pełni funkcję ochronną w stosunku do wszystkich praw i wolności jednostki (choć kryteria "nadmierności" muszą być relatywizowane, m.in. z uwagi na charakter poszczególnych praw i wolności), a jego adresatem jest państwo, które winno działać wobec jednostki w sposób wyznaczony rzeczywistą potrzebą. Uznanie proporcjalności ograniczenia prawa wymaga ustalenia, czy wkroczenie prawodawcy w sferę wolności lub praw jest niezbędne dla osiągnięcia założonego celu, a nie jedynie "sprzyja" temu celowi, czy też "ułatwia" jego osiągnięcie. Niewątpliwie w klauzuli generalnej "ważnego interesu publicznego" mieszczą się wszystkie wartości wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z nim, warunkiem ograniczenia korzystania z wolności lub praw jest "konieczność w demokratycznym państwie", wynikająca z imperatywu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego w państwie, z potrzeby ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz z niezbędności ochrony wolności i praw innych osób. Ustawa zasadnicza niezbędną przesłanką legalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej czyni szczególny, czy też kwalifikowany, rodzaj interesu publicznego, mianowicie interes "ważny". Ustawodawca musi zatem każdorazowo wykazać, iż ograniczenie wolności działalności służy ochronie szczególnie istotnego interesu publicznego. Konieczność ograniczenia tej wolności jest uzasadniona, o ile ustanawiane ograniczenia są zgodne z zasadą proporcjalności, a więc: zastosowane środki prowadzą do zamierzonych celów, są niezbędne dla ochrony interesu, z którym są powiązane skutki ograniczeń, są proporcjonalne do ciężarów nakładanych na obywatela. Z zasady proporcjalności wynika wymóg doboru takiego środka ograniczenia wolności lub praw, który służyłby osiągnięciu zamierzonego celu, z uwzględnieniem postulatu adekwatności. W pojęciu "ograniczenia koniecznego" zawiera się nie tylko materialnoprawne określenie treści ograniczenia, ale też dopuszczalność stosowania środków niezbędnych dla zapewnienia respektowania owego ograniczenia przez adresatów normy ograniczającej. Każdy wypadek konieczności ochrony dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji mieści się w klauzuli ważnego interesu publicznego w rozumieniu art. 22 Konstytucji, jednak w zakresie owego ważnego interesu publicznego mieszczą się ponadto wartości niewymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W konsekwencji zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej jest – przynajmniej z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek ograniczeń - szerszy od zakresu ograniczeń tych wolności i praw, do których odnosi się art. 31 ust. 3 Konstytucji (patrz: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., K 46/07, OTK-A 2008/6/104, Dz.U. 2008/123/803). W ten sam sposób należy rozumieć też zasady wynikające z treści art. 8 i 9 k.p.a., które obligują organy administracji publicznej do tego, aby działały z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jak również aby działały w taki sposób, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W rozpatrywanej sprawie należy wskazać, że organy nie rozpatrzyły dogłębnie sytuacji Skarżącej, biorąc pod uwagę wspomnianą zasadę proporcjalności, jak i całokształt sprawy, wynikający z zachowania osoby niepełnosprawnej, jak też zbyt formalistycznego podejścia do stosowania norm prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić powyższe uwagi Sądu, uwzględniając zwłaszcza aspekty konstytucyjne rozstrzygnięcia, w kontekście czynienia trafnych ustaleń faktycznych. Mając na względzie treść art. 145 1 pkt 1a) i 1c) w zw.z art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.