V SA/Wa 1073/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - spec. Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E.M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżona decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adw. R.P., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). W dniu [...] lipca 2004 r., [...] maja 2005 r., [...] maja 2006 r. i [...] maja 2007 r., E.M. (dalej - skarżący), zwrócił się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej – Biuro) z kolejnymi wnioskami o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2004, 2005, 2006 i 2007. We wnioskach zadeklarował działki rolne o powierzchni [...] ha. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosków Kierownik Biura wydał decyzje, na mocy których przyznał skarżącemu płatności ONW w łącznej kwocie [...] zł, (decyzja z [...] grudnia 2004 r., nr [...] przyznająca płatność w kwocie [...] zł, z [...] maja 2006 roku nr [...] – [...] zł, z [...] listopada 2006 r., nr [...] – [...] zł, z [...] marca 2008 nr [...] – [...] zł). Następnie, z uwagi na fakt, że skarżący - pomimo ciążącego na nim zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności – nie złożył wniosków w kolejnych kampaniach, Kierownik Biura wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień. W dniu [...] kwietnia 2010 r. skarżący złożył oświadczenie, w którym wskazał, iż Urząd Miasta i Gminy w S. wypowiedział mu umowę dzierżawy działek, do których przyznane zostały płatności ONW. Jednocześnie skarżący nie określił, czy nastąpiło to w 2008, czy też 2009 roku. Do złożonego oświadczenia skarżący dołączył umowę dzierżawy gruntów o powierzchni [...] ha, zawartą pomiędzy Gminą S. a A.M. w dniu [...] maja 2007 r. W dniu [...] kwietnia 2010 r. w żona skarżącego - A.M. - przedstawiła: umowę dzierżawy działek o powierzchni [...] ha z dnia [...] czerwca 2004 r., aneks z dnia [...] września 2004 r. do umowy dzierżawy zawartej dnia [...] czerwca 2004 r., umowę dzierżawy z dnia [...] maja 2006 r. działek o powierzchni [...] ha., pismo z [...] maja 2007 r. w sprawie rozwiązania umowy dzierżawy, fakturę VAT nr [...] dotyczącą czynszu dzierżawnego oraz pokwitowania dokonanych wpłat. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych przez skarżącego płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż skarżący zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach objętych zobowiązaniem ONW, a zatem przyznana kwota płatności jest nienależna i podlega zwrotowi. Jednocześnie organ zauważył, że w niniejszej sprawie nie można zastosować § 9 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania “Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448, z późn. zm.). Organ wyjaśnił, iż zgodnie z treścią ww. przepisu płatność ONW nie podlega zwrotowi jeżeli zaniechanie działalności rolniczej nastąpiło na skutek rozwiązania umowy dzierżawy działek leżących na obszarach ONW, z powodu okoliczności za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności, pod warunkiem poinformowania Agencji o rozwiązaniu umowy w ciągi dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent jest w stanie dokonać tej czynności. Zauważono, że w niniejszej sprawie wypowiedzenie umowy dzierżawy miało miejsce [...] sierpnia 2007 r., a o fakcie tym skarżący poinformował agencję dopiero 2 kwietnia 2010 r. W dniu [...] stycznia 2011 r. skarżący zwrócił się do Prezesa ARiMR z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. niesłusznie zarzucono mu niedostarczenie w terminie wymaganych dokumentów. Wyjaśnił, iż wypowiedzenie umowy nastąpiło z winy Burmistrza Miasta i Gminy S. Umowa została zawarta na okres pięciu lat, a następnie w dniu [...] sierpnia 2007 r. nastąpiło jej wypowiedzenie. Skarżący wskazał, iż w terminie dziesięciu dni od daty wypowiedzenia umowy dzierżawy udał się do Kierownika Biura – J.M., który poinformował go o możliwości złożenia powyższego wypowiedzenia w sekretariacie i tak też skarżący uczynił. Zauważył, iż powyższe okoliczności może potwierdzić jego żona. Wyjaśnił, iż nie wie co stało się ze złożonym przez niego dokumentem dotyczącym wypowiedzenia umowy dzierżawy. Wobec powyższego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. zwrócił się do J.M. oraz A.M. o złożenie wyjaśnień w sprawie. W dniu 7 marca 2011 r. do Biura stawiła się A.M. i oświadczyła, iż złożenie w Biurze wypowiedzenia umowy dzierżawy – w terminie sześciu dni od wypowiedzenia – potwierdza pieczątką Biura widniejąca na ww. dokumencie. Wyjaśniła, iż z wypowiedzeniem udała się do Kierownika Biura - J.M.. Podniosła, iż nie wie co stało się ze złożonym przez nią wypowiedzeniem oraz dlaczego nic nie działo się w sprawie przez kolejne trzy lata. Podniosła, że po otrzymaniu decyzji dotyczącej ustalenia nienależnie pobranych płatności udała się w dniu [...] stycznia 2011 r. do Kierownika Biura, który wskazał, że przypomina sobie sytuację, kiedy była u niego w biurze z wypowiedzeniem umowy dzierżawy. Ponadto poradził jej żeby złożyła odwołanie i zapewnił, że sprawa zostanie pozytywnie rozpatrzona. Natomiast J.M., w piśmie z [...] marca 2011 r. wyjaśnił, iż nigdy nie rozmawiał z E.M. na temat wypowiedzenia umowy dzierżawy. Podniósł, że [...] stycznia 2011 r. przebywał na urlopie, wtedy też podeszła do niego żona skarżącego, której wyjaśnił, iż o możliwości podjęcia dalszych kroków w sprawie została pouczona w decyzji nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz analizie dołączonych do akt sprawy dokumentów, Prezes ARiMR w decyzji z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] ustalające kwotę nienależnie pobranych płatności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący – z uwagi na wypowiedzenie umowy dzierżawy uprawianych przez niego gruntów rolnych – zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych objętych zobowiązaniem ONW przed upływem pięcioletniego okresu zobowiązania. Wobec powyższego skarżący – na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, z późn. zm.) – zobowiązany jest do zwrotu całości otrzymanych płatności. Jednocześnie organ, mając na uwadze treść § 9 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329, z późn. zm.), zgodnie z którą płatność ONW nie podlega zwrotowi, jeżeli zaniechanie działalności rolniczej nastąpiło na skutek rozwiązania przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone objęte zobowiązaniem działki rolne lub ich części w granicach obszarów ONW, z powodu zaistnienia okoliczności, za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności, pod warunkiem że dzierżawca poinformował Agencję o rozwiązaniu umowy zgodnie z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006) wskazał, że skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, na podstawie którego można by uznać że rozwiązanie umowy dzierżawy dotyczyło jego jako dzierżawcy, czy poddzierżawcy. Organ wyjaśnił, że jedynie w aktach sprawy żony skarżącego znajduje się wypowiedzenie umowy dzierżawy, jednak z jego treści nie wynika, że dotyczy ono również jej męża. Zauważono, że małżonkowie posiadają dwa numery producentów rolnych i osobno składali wnioski o pomoc na odrębne działki ewidencyjne. W tej sytuacji uznano, iż jedynie A.M. skutecznie powiadomiła organ o wypowiedzeniu umowy dzierżawy. Podsumowując organ wskazał, że skoro uzyskane przez skarżącego płatności były nienależne, a w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki skutkujące brakiem obowiązku ich zwrotu, to decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Oddziału z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] E.M. wskazał, że zgłoszona przez niego we wniosku powierzchnia [...] ha, to jedynie część dzierżawionej przez jego żonę działki o powierzchni [...] ha. Wyjaśnił, iż on zwracał się z wnioskiem o płatności do [...] ha, a żona do pozostałej powierzchni. Podniósł, że skoro żona złożyła w organie wypowiedzenie umowy dzierżawy całej dzierżawionej przez nią działki, to oczywistym jest, że wypowiedzenie to dotyczyło również zgłoszonej przez niego powierzchni [...] ha. W odpowiedzi na skargę organ zwrócił się o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z § 9 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 płatność ONW nie podlega zwrotowi, zgodnie z art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006, jeżeli zaniechanie działalności rolniczej, o którym mowa w ust. 1, nastąpiło na skutek rozwiązania przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone objęte zobowiązaniem działki rolne lub ich części w granicach obszarów ONW, z powodu zaistnienia okoliczności, za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności. W art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 wskazano, iż przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Należy zauważyć, iż w świetle ustaleń faktycznych organu nie jest sporna okoliczność, że stroną zawartej w dniu [...] maja 2007 r. umowy dzierżawy części działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w miejscowości R. jest żona skarżącego – A.M.. Niesporne jest również, iż powyższa umowa stanowi kontynuację wcześniejszych umów dzierżawy zawartych przez A.M. z właścicielem spornej działki – Gminą S., w tym zawartej w dniu [...] czerwca 2004 r. umowy dzierżawy części działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha, która, jak wynika z akt administracyjnych, została przez wnioskodawcę złożona wraz z wnioskiem o przyznanie płatności ONW na rok 2004 (k. 132,133 akt adm.). Organ nie kwestionuje również faktu, iż A.M. otrzymywała płatności ONW do pozostałej części dzierżawionej działki ewidencyjnej [...] o powierzchni [...] ha. Należy w powyższym kontekście zauważyć, iż, wbrew twierdzeniom organu, małżonkowie wnioskowali o pomoc na dwie różne części tej samej działki ewidencyjnej, która stanowiła przedmiot dzierżawy na rzecz A.M. Wskazać zatem należy, skarżący przestał być nieformalnym poddzierżawcą spornej części działki ewidencyjnej nr [...] bez własnej winy. W momencie kiedy ustał stosunek dzierżawy pomiędzy Gminą S. a A.M., ustał jednocześnie stosunek poddzierżawy wnioskodawcy. W związku z tym skarżący nie mógł przedstawić żadnego dokumentu wypowiedzenia, gdyż wystarczał sam fakt wypowiedzenia umowy dzierżawy przez Burmistrza Miasta i Gminy S., aby automatycznie i jego umowa została z mocy prawa wypowiedziana. Należy wyjaśnić, iż zakończenie stosunku dzierżawy powoduje rozwiązanie z mocy prawa stosunku poddzierżawy na podstawie art. 668 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.); dalej: "k.c." w związku z art. 694 k.c. Umowa dzierżawy zawarta pomiędzy wydzierżawiającym i dzierżawcą nie może bowiem wiązać wydzierżawiającego z osobami trzecimi, które weszły w posiadanie przedmiotu dzierżawy na podstawie umowy zawartej z dzierżawcą. Wydzierżawiającego nie wiąże żaden stosunek z poddzierżawcą i prawa tej osoby do rzeczy poddzierżawionej mogą utrzymywać się tak długo, jak długo istnieje stosunek podstawowy. Z chwilą jego rozwiązania, niezależnie od przyczyny rozwiązania, poddzierżawa wygasa automatycznie z tej racji, że dzierżawca utracił tytuł do władania przedmiotem dzierżawy, z którego to tytułu czerpał swoje uprawnienie poddzierżawca. Odmienne stanowisko prowadziłoby do utrzymania w mocy stosunków powstałych na podstawie stosunków wygasłych, czyli nie istniejących (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt I ACa 990/06, lex nr 446249). W dniu [...] czerwca 2007 r., tj. w terminie 6 dni od daty wypowiedzenia umowy dzierżawy, A.M. zgłosiła w Biurze Powiatowym ARiMR w P. fakt wypowiedzenia umowy dzierżawy części działki ewidencyjnej nr [...], która została zgłoszona do płatności ONW przez nią i jej męża. Należy zatem stwierdzić naruszenie przez organ orzekający zasady ogólnej prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.". Niedokonanie analizy stanu faktycznego sprawy w kontekście podnoszonych przez skarżącego i jego małżonkę okoliczności rozwiązania umowy dzierżawy zawartej dnia [...] maja 2007 r. pomiędzy Gminą S. a A.M., której przedmiot stanowiła m.in. sporna nieruchomość rolna, powoduje, iż Prezes Agencji nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 77, 78 oraz 80 k.p.a. W tym miejscu należy podkreślić, iż z ogólnych zasad postępowania statuowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 7, 8 k.p.a.) wynika przede wszystkim wymóg praworządnego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. W realizacji tych zasad konieczne jest ścisłe przestrzeganie prawa zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony. Natomiast z art. 77 § 1, art. 7 i art. 8 k.p.a. wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś ta ocena winna znaleźć odzwierciedlenie, w świetle wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi, pamiętając m.in. o tym, iż uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.