V SA/Wa 1076/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi G. D. na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych; 2. zasądza od [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz Gminy D. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Gmina D. złożyła w [...] Jednostce Programów Unijnych (dalej: MJPU) wniosek o dofinansowanie projektu " Czysta energia – czysty rozwój, partnerski projekt instalacji kolektorów słonecznych dla Gminny D. wraz z kąpieliskiem gminnym oraz Gminy S. i Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w S." w ramach regionalnego Programu Województwa [...]; Priorytet IV – Środowisko, zapobieganie zagrożeniom i energetyka; działanie 4.3 Ochrona powietrza, energetyka. Pismem z dnia 27. 01.11r. MJPU poinformowano Gminę, że wniosek zawiera błędy formalne i wezwano do odpowiedzi na szereg pytań oraz uzupełnienia dokumentacji, w tym - dokumentacji dotyczącej oddziaływania na środowisko m. in. uzupełnienie załącznika 1a i 1b zgodnie z Instrukcją wypełnienia formularza do wniosku o dofinansowanie w zakresie OOŚ; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością w celu realizacji projektu ( pkt. 13b pisma). Pismem z 14 lutego 2011r. Gmina D. dokonała uzupełnienia wniosku. Pismem z [...].03.11r. MJPUW poinformowała wnioskodawcę, że wniosek został odrzucony z przyczyn formalnych gdyż nie spełnia kryteriów formalnych: nr 9 -Kompletność złożonego wniosku o dofinansowanie projektu i załączników, podpunkt h spójność wykazu załączników do wniosku i przedłożonych załączników (kompletność załączników zgodnie z listą określoną we wniosku o dofinansowanie projektu, właściwej pre – umowie, Regulaminie konkursu), nr 10 Zgodność z Regulaminem konkursu lub listą IWIPK i zgłoszeniem do IWPIK, nr 12 - Kwalifikowalność wydatków przyjętych przez Komitet Monitorujący RPO WM uchwałą nr 6/10 z dnia 13 września 2010r. Uzasadniając rozstrzygnięcie MJPUW wskazała, że strona nie zastosowała się do uwag dotyczących błędów formalnych wskazanych w piśmie z 27.01. 2011r. i nie dołączyła następujących dokumentów: załącznika 1a –Formularz do wniosku o dofinansowanie w zakresie OOŚ i załącznika 1b – Zaświadczenie organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele realizacji projektu. Dokumenty te dotyczą zakresu projektu realizowanego w Gminie S. Ponadto wnioskodawca na etapie uzupełnienia nie złożył w wersji elektronicznej poprawionego załącznika – Studium wykonalności. Zgodnie z § 14 Regulaminu konkursu, oprócz studium wykonalności w wersji papierowej dołączonego do wniosku o dofinansowanie należy również dołączyć ten dokument w wersji na płycie CD. Wszystkie tabele finansowe w wersji elektronicznej powinny być sporządzone w formacie xls ( MS Office Excel) i zawierać aktywne formuły. Wnioskodawca nie zapewnił również zgodności dokumentacji aplikacyjnej z § 4 pkt 5 Regulaminu konkursu gdyż w części infrastruktury objętej projektem ( kąpielisko gminne ) jest prowadzona działalność gospodarcza. W dniu 18.03.11r. wnioskodawca złożył protest od tego rozstrzygnięcia wskazując że jeśli chodzi o zarzut niezłożenia załączników 1a i 1b oraz Oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością w celu realizacji projektu - to wnioskodawca jako lider projektu miał prawo do złożenia jednego egzemplarza załącznika, gdzie zostały uwzględnione wszystkie informacje dotyczące każdego z partnerów . Odnosząc się z kolei do sprawy niedołączenia wersji elektronicznej studium wykonalności wskazał, że studium w wersji elektronicznej zostało załączone w [...] Elektroniczny Wniosek Elektroniczny (MEWA) co potwierdza wydruk z generatora wniosku. Ponadto podniósł, że w jego ocenie nie ma tu w ogóle mowy ani o wystąpieniu aspektu pomocy publicznej ani też o działalności komercyjnej. Ponadto bezzasadna jest sugestia o przesunięciu wydatków do kosztów niekwalifikowanych, bez żadnej analizy, na etapie oceny formalnej. Pismem z [...].03.2011r. MJWPU poinformowała Gminę, że jej protest został uwzględniony i że po ponownej analizie dokumentów uznano, że ocena formalna wniosku została przeprowadzona nieprawidłowo. Wskazała, że jest związana zakresem protestu, tak więc w sprawie dokonano sprawdzenia poprawności przeprowadzonej oceny w zakresie kryteriów wskazanych w proteście. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wnioskodawcy – w zakresie niezłożenia wymaganych załączników oraz naruszenia § 4 pkt 5 Regulaminu konkursu MJWPU wskazała, że po wyjaśnieniach zawartych w proteście uwzględniono zarzuty wnioskodawcy. Odnośnie braku płyty CD zawierającej studium wykonalności jednostka rozpoznająca protest uznała, że nie wpływa to na wartość merytoryczną wniosku, zwłaszcza gdy dokument ten znalazł się we wniosku w wersji papierowej oraz bazie systemu MEWA. Następnie pismem z [...].04.2011r. poinformowano wnioskodawcę, że zgodnie z decyzją Instytucji Zarządzającej RPO WM złożony protest został rozpatrzony po raz drugi i został oddalony. MJWPU wskazała, że ponowna weryfikacja dokumentów wykazała, że załączniki o których uzupełnienie wnioskodawca został wezwany pismem z 27.01.11r. (dokumenty dotyczące oddziaływania na środowisko oraz Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością) nie zostały złożone. Wnioskodawca nie dostarczył również wersji elektronicznej poprawionego załącznika – Studium wykonalności. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na informację o negatywnym rozpatrzeniu protestu Gmina D. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, przywrócenie projektu do oceny w ramach konkursu nr 1/2010/1.2 oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację zawartą w proteście. Ponadto dodała, że w piśmie oddalającym protest zarzut dotyczący niezapewnienia zgodności aplikacyjnej z § 4 pkt 5 Regulaminu konkursu z tego powodu, że w części infrastruktury objętej projektem prowadzona jest działalność gospodarcza, nie został uzasadniony, co pozwala domniemywać, że co do tego zarzutu protest został uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Dodać należy, iż art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 nr 84 poz.712) dalej: u.z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b ustawy u.z.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Poddając rozstrzygnięcia Instytucji zarządzającej lub Instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W tym miejscu przypomnieć także należy, iż art. 7 Konstytucji stanowi, ze organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zgodnie zaś z art. 1 § 2 p.p.s.a sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Cytowana wyżej ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie stanowi inaczej, zatem działania administracji publicznej, podejmowane na podstawie omawianej ustawy, kontrolowane są przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem. Oceniając, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej, uznać należy, że prawo, wedle którego oceniana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy u.z.p.p.r., ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Zatem, kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez organ oceny projektu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji. Wzorzec kontroli stanowią postanowienia u.z.p.p.r., postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego oraz postanowienia regulaminu konkretnego konkursu. Sąd nie jest jednak związany aktami prawa administracyjnego innymi niż wymienione w art. 178 Konstytucji, w tym znaczeniu, że zanim je zastosuje jako wzorzec kontroli, może i powinien badać ich zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc przede wszystkim z przepisami ustaw i Konstytucji. O ile nie stwierdzi niezgodności, powinien stosować je, jako wzorzec kontroli sądowo administracyjnej. Pomocne przy ocenie prawidłowości postępowania w zakresie wniosku skarżącej mogą być w szczególności Regulamin Konkursu nr RPOWM/4.3/2/210 oraz Procedura odwoławcza dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007 – 2013 z dnia 29 czerwca 2010r, a także Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007- 2013 – Wytyczne w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008r. Podkreślić trzeba, że w niniejszej sprawie na przestrzeni niespełna miesiąca [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych – instytucja rozpoznająca protest wyraziła dwa sprzeczne stanowiska w przedmiocie tego protestu. W piśmie z dnia [...].03.2011r.poinformowano stronę, że protest został uwzględniony, zaś w piśmie z [...].04.2011r., że został on oddalony. W sprawie, bazując na tym samym materiale dowodowym najpierw wskazano, że wyjaśnienia i zarzuty wnioskodawcy odnośnie załączników dotyczących oddziaływania na środowisko i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością zostały uwzględnione, zaś niezłożenie płyty CD ze studium wykonalności uznano za brak nieistotny w sytuacji gdy dokument ten znajduje się w wersji papierowej oraz również elektronicznej – w bazie sytemu MEWA. Odnośnie zarzutu naruszenia § 4 pkt 5 Regulaminu konkursu uznano, że projekt nie obejmuje budynków jednorodzinnych, w których prowadzona jest działalność komercyjna i zarzut w- cy uwzględniono. Następnie w piśmie z [...].04.2011r. zupełnie nie odnosząc się do szczegółowych zarzutów Gminy zawartych w proteście, dlaczego jej zdaniem w sytuacji gdy występuje jako lider projektu ( gmina S. występuje natomiast jako partner) miała prawo do złożenia jednego egzemplarza załączników i Oświadczenia , gdzie uwzględnione zostały wszystkie informacje dotyczące każdego z partnerów, MJWPU stwierdziła tylko, że wymagane dokumenty nie zostały złożone. Słusznie podnosi skarżący, że nie wynika z tego pisma, czy zarzut dotyczący naruszenia § 4 pkt 5 Regulaminu konkursu został uwzględniony, czy też nie. Należy stwierdzić, że takiego sposobu rozstrzygnięcia sprawy sąd nie może zaaprobować. Ani Regulamin konkursu, ani Procedura odwoławcza dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007 – 2013 nie przewidują dwukrotnego rozpoznania protestu. Regulamin konkursu nie zawiera własnych uregulowań dotyczących rozpoznania protestu, w §10 odwołuje się do Procedury odwoławczej. Ten ostatni dokument w §13 wskazuje zaś, że właściwa do rozpatrzenia protestu jest MJWPU. MJWPU przy rozpoznawaniu protestu może korzystać z pomocy zespołu doradczego wyłonionego spośród pracowników MJWPU, pracowników IZ RPO WM oraz korzystać z pomocy instytucji zewnętrznych/ekspertów zewnętrznych mogących dostarczyć informacji niezbędnych podczas rozpatrywania protestu. MJWPU jest związana zakresem protestu – rozpatruje tylko i wyłącznie te zarzuty, które zostały wskazane w proteście. W § 14 Procedury odwoławczej wskazano, iż wyniku rozpatrzenia protestu MJWPU może uwzględnić protest – jeżeli na podstawie zebranych informacji i dokumentacji uzna, że ocena w ramach kryterium lub kryteriów wskazanych przez Wnioskodawcę we wniesionym proteście nie została przeprowadzona w sposób właściwy, a więc złożony protest był zasadny. W tym przypadku, zgodnie z § 15 Procedury uwzględniając protest MJWPU kieruje wniosek objęty protestem do ponownej oceny w ramach kryterium lub kryteriów będących zakresem protestu. Na etapie oceny merytorycznej ekspert może zdecydować o konieczności oceny również innych kryteriów nie objętych protestem. Rozszerzenie zakresu oceny wymaga pisemnego uzasadnienia eksperta. Wniosek przekazywany jest do ponownej oceny wraz z uzasadnieniem przyjętego rozstrzygnięcia Dokonując ponownej oceny protestu i informując wnioskodawcę o jej wyniku – diametralnie odmiennym od pierwotnego MJWPU nie wskazuje żadnych uregulowań upoważniających ją do takiego działania. Zdaniem sądu zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...].04.2011r. jest sprzeczne zarówno z przepisami stanowiącymi system realizacji Programu Regionalnego, w ramach którego zgłoszono wniosek do konkursu, ale również i z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 26 u.z.p.p.r. właściwa instytucja zarządzająca obowiązana jest określić system realizacji programu operacyjnego, a zgodnie z ust. 2 tegoż artykułu jej obowiązkiem – przy realizowaniu zadań nałożonych ustawą - jest uwzględnianie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Nie można uznać za zgodne z tymi zasadami, w szczególności zasadą respektowania przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, wydania drugiego – odmownego - rozstrzygnięcia w przedmiocie protestu, który raz już został uwzględniony i to w oparciu o ten sam materiał dowodowy. Z tych przyczyn, na podstawie art. 32c ust.3 pkt 1 u.z.p.p.r. oraz art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.