V SA/Wa 1078/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Matylda Arnold-Rogiewicz, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] "[...] " Sp. z o.o. w [...] na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Banku Gospodarstwa Krajowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę. Przedmiotem skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Strona", "Skarżąca", "Wnioskodawca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest rozstrzygnięcie Banku Gospodarstwa Krajowego zawarte w piśmie z ... maja 2017 r. znak ... dotyczące negatywnej oceny wniosku o dofinasowanie. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Skarżąca złożyła w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, Oś Priorytetowa III: Wsparcie Innowacji w Przedsiębiorstwach, Działanie 3.2 Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R, Poddziałanie 3.2.2: Kredyt na innowacje technologiczne, Konkurs 2. wniosek o dofinasowanie projektu pt. "Wdrożenie innowacyjnej technologii produkcji wyrobów elektrotechnicznych szansą na wzrost konkurencyjności T. Sp. z o.o.". Wniosek otrzymał numer ... Pismem z dnia ... marca 2017 r. znak: ... Bank Gospodarstwa Krajowego (dalej: "BGK, "Instytucja Pośrednicząca") zawiadomił Stronę o odmowie przyznania premii technologicznej. Skarżąca pismem z 28 marca 2017 r. wniosła protest. Zaskarżonym do Sądu pismem z ... maja 2017 r. BGK poinformował Skarżącą, że jej protest nie został uwzględniony. W uzasadnieniu stwierdzono, że niespełnienie przez Stronę kryterium nr 10 Wnioskodawca jest członkiem Krajowego Klastra Kluczowego – jest fakultatywne i nie było powodem odmowy przyznania premii technologicznej. W odniesieniu do kryterium obligatoryjnego nr 6 - Projekt ma pozytywny wpływ na realizację zasady zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 8 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 BGK wskazał, że warunkiem przyznania punktu w tym kryterium jest odzwierciedlenie wybranych aspektów środowiskowych projektu we wskaźnikach i szczegółowe uzasadnienie wyboru i sposobu wyliczenia każdego wskaźnika. Beneficjent może sam określić wskaźniki potwierdzające pozytywny wpływ na środowisko lub wybrać je ze Wspólnej Listy Wskaźników Kluczowych (WLWK). Uzasadnienie odnosi się do wszystkich powyższych podkryteriów. Instytucja Pośrednicząca podniosła, że w uzasadnieniu na stronach 29 - 30 wniosku autorzy projektu zaznaczyli dwa następujące aspekty środowiskowe: 1. "W wyniku realizacji projektu zostanie zredukowana ilość odpadów lub część odpadów powstających podczas produkcji będzie mogła być przetworzona". Efekt pro-środowiskowy dotyczy wykorzystania odpadów produkcyjnych w postaci wlewek i innych braków produkcyjnych po ich zmieleniu, a po wymieszaniu z materiałem oryginalnym następuje przekształcenie w pełnowartościowy wyrób. Założono 100% wykorzystanie odpadów. 2. "Projekt odznacza się wysoką środowiskową wartością dodaną, rozumianą jako ograniczenie obciążenia środowiska lub pozytywne oddziaływanie na nie, w tym: usuwanie, zapobieganie, łagodzenie, zanieczyszczeń uwolnionych do środowiska, naprawę szkód ekologicznych lub korzystanie z zasobów naturalnych w bardziej efektywny i zrównoważony sposób". Jak wskazał organ, wartość dodana ma objawić się w usuwaniu zanieczyszczeń uwolnionych do środowiska oraz korzystanie z zasobów naturalnych w bardziej efektywny i zrównoważony sposób. Wnioskodawca założył wykorzystanie modnego ostatnio perlitu o odpowiednim uziarnieniu jako wypełniacza tworzywa termoplastycznego. Zgodnie z kryteriami wyboru projektów, aby kryterium mogło zostać uznane za spełnione Wnioskodawca jest zobligowany do zamieszczenia przedmiotowych efektów środowiskowych w tabeli wskaźników. Wskaźniki muszą być obiektywnie weryfikowalne z zamieszczonym sposobem oszacowania. Oznacza to, iż Wnioskodawca musi podać również prawidłowe jednostki fizyczne tj. m3, t, kWh itp. Tymczasem autorzy wniosku jako jednostkę zaproponowali "sztukę", która nie ma charakteru środowiskowego i jest nieweryfikowalna. W takim brzmieniu można zrozumieć, że Wnioskodawca założył wykorzystanie jednego odpadu. Oszacowanie rzeczywistej miary w świetle takiego zapisu jest niemożliwe. Niezależnie od argumentacji, ze względów formalnych w kryterium 6 punktów nie przyznano". Drugim kryterium objętym protestem było kryterium 7 "Wskaźniki projektu są obiektywnie weryfikowalne i odzwierciedlają założone cele projektu". Zdaniem BGK, ocenie podlega, czy cele realizacji projektu są wyrażone poprzez zadeklarowane i uzasadnione we wniosku wskaźniki produktu i rezultatu. Wskaźniki muszą być tak skonstruowane, aby na podstawie danych można było obiektywnie określić ich poziom bazowy oraz poziom docelowy. Wnioskodawca podając wskaźniki musi wskazać, na podstawie jakich danych, wg jakiej formuły i przy jakich założeniach je skonstruował. Wskaźniki muszą odzwierciedlać specyfikę projektu i jego rezultaty. Założone wartości wskaźników muszą być realne i adekwatne do założeń projektu. Kryterium 7 dotyczy weryfikacji środowiskowego charakteru zaproponowanych przez Wnioskodawcę wskaźników proekologicznych. Wnioskodawca przedstawił dwa następujące wskaźniki: - "Pozytywne oddziaływanie na środowisko poprzez ponowne wykorzystanie odpadów powstałych podczas produkcji": wartość bazowa 0, wartość docelowa 1 szt.; - "Pozytywne oddziaływanie na środowisko poprzez korzystanie z zasobów naturalnych w bardziej efektywny i zrównoważony sposób.": wartość bazowa 0 szt., wartość docelowa 1 szt. Instytucja Pośrednicząca powołała się na opinię eksperta w Karcie Oceny Merytorycznej, który wskazał, że "Żaden z powyższych wskaźników nie może zostać oceniony jako pro-środowiskowy ze względów proceduralnych tzn. zamieszczenie niewłaściwych jednostek oraz nieweryfikowalność. Uzasadnienie jest analogiczne z oceną kryterium 6. Ze względów formalnych nie ma możliwości przyznania punktu w kryterium 7. Nie ma również możliwości uzupełnienia, zmiany wskaźników, ilości i jednostek ani przed, ani w trakcie dokonywania oceny, ani tym bardziej po dokonaniu oceny np. na etapie złożonego protestu. W odniesieniu do złożonego odwołania Wnioskodawca informuje iż nie był w stanie przedstawić wskaźników w postaci realnej i miarodajnej. Jest to potwierdzenie zarówno ocen eksperckich, jak i niniejszej opinii, które jednoznacznie stwierdziły iż w obecnym brzmieniu przedsięwzięcie nie ma charakteru środowiskowego." W skardze Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu na etapie oceny merytorycznej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Skarżącej BGK dopuścił się naruszenia: 1. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik oceny, tj. Załącznika nr 2 do Regulaminu konkursu zgodnie z którym "Warunkiem przyznania punktu w tym kryterium jest odzwierciedlenie wybranych aspektów środowiskowych projektu we wskaźnikach i szczegółowe uzasadnienie wyboru i sposobu wyliczenia każdego wskaźnika. Beneficjent może sam określić wskaźniki potwierdzające pozytywny wpływ na środowisko lub wybrać je ze Wspólnej Listy Wskaźników Kluczowych (WLWK) 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik oceny, tj.: a. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 217 ze zm., dalej: "u.z.r.p.) poprzez brak przejrzystej, rzetelnej i bezstronnej oceny wniosku i błędnym przyjęciu, że nie spełniono zasady zrównoważonego rozwoju o którym mowa w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Radu nr 1303/2013 oraz przyjęcia że zastosowanie wskaźniki projektu nie są obiektywnie weryfikowalne. b. art. 56 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p. poprzez brak prawidłowej weryfikacji protestu przez Instytucję o której mowa w art. 39 ust. 1 u.z.r.p. c. art. 58 ust. 2 u.z.r.p. poprzez brak uwzględnienia protestu przez właściwą Instytucję, o której mowa w art. 55 u.z.r.p. i brak umieszczenia go na liście projektów wybranych do dofinansowania w wyniku przeprowadzenia procedury odwoławczej, jak też brak przekazania sprawy Instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1 u.z.r.p. w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu w przypadku stwierdzenia, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny. W odpowiedzi na skargę BGK podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym piśmie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 u.z.r.p. W myśl art. 61 ust. 8 u.z.r.p. sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a u.z.r.p. kryterium naruszenia prawa prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50 tej ustawy, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów k.p.a., z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony może budzić wątpliwości kwestia dopuszczalnej sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie sądu tę praktykę należy stosować także w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie u.z.r.p. z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie. Sąd uznał zatem, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego i ustaw, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego, w tym regulamin przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój (POIR) 2014-2020 Oś Priorytetowa III: Wsparcie Innowacji w Przedsiębiorstwach, Działanie 3.2 Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R, Poddziałanie 3.2.2: Kredyt na innowacje technologiczne, Konkurs 2 wraz z załącznikami m.in. przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 – Poddziałanie 3.2.2. POIR (dalej: "Regulamin konkursu"). Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez BGK jak również legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w zaskarżonej informacji z ... maja 2017 r. Sąd stwierdza, że odpowiadają one prawu. W myśl § 11 ust. 3 pkt 2 Regulaminu konkursu projekt nie może zostać wybrany do dofinansowania, gdy nie spełnił kryteriów wyboru projektów lub nie uzyskał wymaganej liczby punktów. Sąd w pierwszej kolejności zauważa, że projekt Skarżącej nie spełnił kryteriów wyboru projektów, niespełnione bowiem zostały dwa obligatoryjne kryteria merytoryczne. Zgodnie z kryterium 6 projekt ma mieć pozytywny wpływ na realizację zasady zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 8 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013. Kryterium uznaje się za spełnione w przypadku projektów, w ramach których zostanie wykazane i uzasadnione spełnienie co najmniej jednego z poniższych aspektów, o ile nie zostanie stwierdzony negatywny wpływ projektu na środowisko. A. Powstanie produkt oznaczający się wydłużonym cyklem życia poprzez jego opłacalną naprawę lub możliwość wielokrotnego użycia. B. Powstanie produkt, który po zakończeniu cyklu życia będzie mógł być przynajmniej częściowo przetworzony. C. Zostanie zredukowana ilość odpadów lub część odpadów powstających podczas produkcji będzie mogła być przetworzona. D. Ograniczone zostanie zużycie energii i/lub surowców wykorzystywanych w procesie produkcyjnym. E. Powstanie produkt/usługa, którego funkcja będzie miała bezpośredni pozytywny związek z ochroną środowiska (np. ograniczenia zużycia energii elektrycznej/wody, ograniczenia emisji gazów cieplarnianych, ograniczenia zużycia substancji szkodliwych dla środowiska). F. Projekt odznacza się wysoką środowiskową wartością dodaną, rozumianą jako ograniczenie obciążenia środowiska lub pozytywne oddziaływanie na nie, w tym: usuwanie, zapobieganie, łagodzenie, zanieczyszczeń uwolnionych do środowiska, naprawę szkód ekologicznych lub korzystanie z zasobów naturalnych w bardziej efektywny i zrównoważony sposób. G. Wnioskodawca przedstawił dodatkowe aspekty prośrodowiskowe projektu, nieujęte wyżej (minimum 2 takie aspekty). Warunkiem przyznania punktu w powyższym kryterium było odzwierciedlenie wybranych aspektów środowiskowych projektu we wskaźnikach i szczegółowe uzasadnienie wyboru i sposobu wyliczenia każdego wskaźnika. Beneficjent może sam określić wskaźniki potwierdzające pozytywny wpływ na środowisko lub wybrać je ze Wspólnej Listy Wskaźników Kluczowych (WLWK). Zdaniem Sądu trafnie BGK wskazuje, że zgodnie z kryteriami wyboru projektów, aby kryterium mogło zostać uznane za spełnione, Wnioskodawca jest zobligowany do zamieszczenia przedmiotowych efektów środowiskowych w tabeli wskaźników, które to wskaźniki muszą być obiektywnie weryfikowalne z zamieszczonym sposobem oszacowania. Wnioskodawca powinien był podać również prawidłowe jednostki fizyczne. Prawidłowo w omawianym kontekście BGK zauważył, że Autorzy Wniosku jako jednostkę zaproponowali "sztukę", która nie ma charakteru środowiskowego i jest nieweryfikowalna. Słusznie również BGK ocenił, że możliwe jest przyjęcie sytuacji, gdzie Wnioskodawca założył wykorzystanie jednego odpadu, a oszacowanie rzeczywistej miary w świetle takiego zapisu jest niewykonalne. Zgodnie z kryterium 7 ocenie podlegało, czy wskaźniki projektu są obiektywnie weryfikowalne i odzwierciedlają założone cele projektu. W ocenie Sądu rację ma BGK stwierdzając, że cele realizacji projektu powinny być wyrażone poprzez zadeklarowane i uzasadnione we wniosku wskaźniki produktu i rezultatu. Wskaźniki muszą być tak skonstruowane, aby na podstawie danych można było obiektywnie określić ich poziom bazowy oraz poziom docelowy. Wnioskodawca podając wskaźniki musi wskazać, na podstawie jakich danych, wg jakiej formuły i przy jakich założeniach je skonstruował. Wskaźniki muszą odzwierciedlać specyfikę projektu i jego rezultaty. Założone wartości wskaźników muszą być realne i adekwatne do założeń projektu. Omawiane kryterium dotyczy weryfikacji środowiskowego charakteru zaproponowanych przez Wnioskodawcę wskaźników proekologicznych. Wnioskodawca przedstawił dwa następujące wskaźniki: -"Pozytywne oddziaływanie na środowisko poprzez ponowne wykorzystanie odpadów powstałych podczas produkcji": wartość bazowa 0, wartość docelowa 1 szt.; -"Pozytywne oddziaływanie na środowisko poprzez korzystanie z zasobów naturalnych w bardziej efektywny i zrównoważony sposób.": wartość bazowa 0 szt., wartość docelowa 1 szt. Słusznie w ocenie Sądu uznał BGK, że żaden z powyższych wskaźników nie mógł zostać oceniony jako prośrodowiskowy z uwagi na zamieszczenie niewłaściwych jednostek oraz nieweryfikowalność. Nie ma również możliwości uzupełnienia, zmiany wskaźników, ilości i jednostek ani przed, ani w trakcie dokonywania oceny, ani tym bardziej po dokonaniu oceny np. na etapie złożonego protestu. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło zatem do naruszenia Załącznika nr 2 do Regulaminu konkursu, ponieważ Wnioskodawca nie dokonał odzwierciedlenia wybranych aspektów środowiskowych projektu we wskaźnikach. Wniosek Skarżącej oceniany był przez ekspertów, a Wnioskodawca miał prawo wzięcia udziału w panelu. W ocenie Sądu eksperci w swoich ocenach przyjętych jako podstawa do rozstrzygnięcia wyjaśnili w sposób wystarczający, dlaczego przyjęli, że wskaźniki nie mogły zostać obiektywnie zweryfikowane. Sąd nie ma kompetencji, aby ocenić i podważyć wiedzę eksperta dokonującego oceny w sprawie. Oceny dokonano w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, a zatem nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 u.z.r.p. Również ocena protestu, wbrew zarzutowi skargi dotyczącemu naruszenia art. 56 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p. została dokonana prawidłowo, ponieważ, jak trafnie określił BGK, nie było możliwości uzupełnienia, zmiany wskaźników, ilości i jednostek ani przed, ani w trakcie dokonywania oceny, ani tym bardziej po dokonaniu oceny czyli na etapie złożonego protestu. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że zarzut naruszenia art. 58 ust. 2 u.z.r.p. jest nieadekwatny do przedmiotowego stanu faktycznego, ponieważ hipoteza zawartej w nim normy prawnej dotyczy sytuacji, w której właściwa instytucja uwzględniła protest – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sąd wskazuje ponadto, że nie jest biegłym i jego rola nie może polegać na merytorycznej ocenie projektu. Kognicja sądów administracyjnych w sprawach dotyczących wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Programów Operacyjnych np. Inteligentny Rozwój winna ograniczać się do zbadania zgodności z prawem zaskarżonych aktów wydanych w postępowaniu toczącym się przed właściwą instytucją. Tylko naruszenie prawa procesowego lub materialnego, które mogły mieć wpływ na wynik oceny, może skutkować uchyleniem określonego aktu. Zatem skoro Skarżąca prowadzi polemikę z oceną ekspertów, to w ocenie Sądu powyższego nie można rozpatrywać w kontekście naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na wynik oceny, o którym mowa w art. 61 ust. 8 u.z.r.p. Z uwagi na powyższe w ocenie Sądu ocena wniosku Skarżącej była rzetelna i obiektywna, formalnie poprawna, tym samym nie było podstaw do uwzględniania protestu, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. orzekł jak w sentencji.