V SA/Wa 1079/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 r. sprawy ze skargi F. w P. na informację Ministra Gospodarki - Departament Funduszy Europejskich z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu oddala skargę Skarżąca – F. w P. w dniu [...] marca 2010 r. złożyła w Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości; dalej: PARP wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Działania 5.1. Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 (dalej: POIG) nazwanego "[...]". Wniosek ten był złożony w związku z konkursem ogłoszonym przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości według trybu przewidzianego art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227 poz. 1658 ze zmianami – dalej: ustawa z.p.p.r). Pismem [...] lutego 2010 r. PARP poinformowała F., iż wniosek nie uzyskał pozytywnej oceny w wyniku weryfikacji, zgodnie z kryteriami oceny formalnej. Stwierdzono uchybienia w zakresie kryteriów formalnych niepodlegających poprawie tzn. niespełnienie kryterium nr 15 "Projekt zapewnia udział co najmniej 10 przedsiębiorców"; wskazano, że nie wszystkie zgłoszone we wniosku podmioty powiązania kooperacyjnego spełniają wymagania zgodnie z definicją powiązania kooperacyjnego zawartą w § 27 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 w sprawie udzielania pomocy finansowej przez PARP (Dz. U. Nr 68 poz. 414 z późn. zm), co przyznaje we wniosku sam wnioskodawca (dot. G. Sp. z o.o., M.Sp. z o.o., P. Sp. z o.o.). Ponadto stwierdzono inne uchybienia w zakresie kryteriów formalnych nr 5 i 11. W zakresie kryterium 11 " Wnioskowana kwota wsparcia jest zgodna z zasadami finansowania projektów obowiązujących dla działania" wskazano, że we wniosku przekroczono limit przeznaczony na wydatki osobowo – administracyjne, które nie powinny wynosić więcej niż 7%, a we wniosku przekraczają 20%. W proteście Skarżąca odniosła się do zarzutów zawartych w ocenie, zakwestionowała twierdzenie, że powiązaniu kooperacyjnym muszą być wyłącznie niezależni przedsiębiorcy, wskazała też, że limit wydatków na koszty osobowo – administracyjne przewidziany w § 29 ust. 4 ww. rozporządzenia dotyczy wyłącznie wydatków z ust. 2 tegoż paragrafu. W odpowiedzi na protest PARP uznała częściowo za zasadne stanowisko skarżącej w zakresie zapewnienia udziału własnego, w zakresie niespełnienia kryterium 15, 5 i 11podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Wobec negatywnego rozpatrzenia protestu Skarżąca wniosła do Ministra Gospodarki pełniącego funkcję Instytucji Pośredniczącej odwołanie. W odwołaniu tym ponownie powtarza swoje stanowisko i polemizuje z argumentacją PARP. Dodatkowo rozbudowała swoją argumentację powołując się na pojęcie klastrów funkcjonujących w gospodarce i podkreślając, że powiązanie kooperacyjne jest tożsame z klastrem. Minister Gospodarki działający jako Instytucja Pośrednicząca w wyniku rozpoznania odwołania w dniu [...] kwietnia 2010 r., na podstawie art. 30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227 poz. 1658 ze zmianami) oraz § 17 ust 1 Procedury odwoławczej w ramach PO IG, stanowiącej załącznik 4.4. do Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, wydał rozstrzygnięcie, w którym stwierdził, że protest został rozpatrzony w sposób właściwy. Podkreślił, że zarówno brzmienie, jaki i ratio legis przepisu § 27 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008r. wyraźnie wskazują, iż w skład powiązania kooperacyjnego, na utworzenie którego jest przyznawane wsparcie, mogą wchodzić wyłącznie niezależni przedsiębiorcy. Podtrzymał też stanowisko PARP co do limitu kosztów osobowych i administracyjnych. W skardze z dnia 5.05.2010 r. ( data nadania) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o nakazanie przez sąd Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, aby skierowała wniosek do oceny merytorycznej oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu opłaty za skargę. W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się z rozumieniem powiązania kooperacyjnego zaprezentowanym przez PARP oraz Ministerstwo Gospodarki, zgodnie z którym powiązanie kooperacyjne winno składać się wyłącznie z samodzielnych przedsiębiorców. Zdaniem skarżącej definicja powiązania kooperacyjnego zawarta w rozporządzeniu – "powiązanie kooperacyjne to zgrupowanie niezależnych przedsiębiorców" oznacza coś innego niż zdanie "powiązanie kooperacyjne to zgrupowanie wyłącznie niezależnych przedsiębiorców". Stosując reguły wykładni językowej z definicji ustawowej można jedynie wywieść, że powiązanie kooperacyjne, to zgrupowanie co do zasady niezależnych przedsiębiorców. W dalszym ciągu skarżąca wskazała, że termin "powiązanie kooperacyjne" nie jest w prawodawstwie terminem jednoznacznym i o ugruntowanej pozycji, stąd należy stwierdzić, iż powiązanie kooperacyjne to po prostu klaster. Następnie skarżąca odwołała się do wystąpień urzędników rządowych, z których wynika, że stosują oni pojęcia powiązania kooperacyjnego zamiennie z pojęciem klastra (np. prezentacja Andrzeja Kaczmarka członka Rady Nadzorczej Banku Gospodarstwa Krajowego "Dofinansowanie klastrów w programach operacyjnych 2007 – 2013", wystąpienie sejmowe Minister Rozwoju Regionalnego z dnia 27 maja 2008r., odpowiedź Ministra Gospodarki Waldemara Pawlaka na interpelację nr 2978). Wreszcie powołała różne definicje klastra zawarte m.in. w "Słowniku pojęć zakresu innowacji (uchwała numer XXVI/297/05 Sejmiku Województwa Podlaskiego, internetowej encyklopedii Wikipedia czy słowniku języka polskiego, z których wynika, że klastry są powiązaniami nieformalnymi, tworzącymi się oddolnie i nigdzie nie ma zastrzeżenia, że wszystkie podmioty muszą być samodzielne. Z tego skarżąca wywiodła, iż twierdzenie PARP, ze wszyscy uczestnicy powiązania kooperacyjnego muszą być niezależni jest niezasadne. To twierdzenie PARP – u nie znajduje zresztą potwierdzenia w praktyce działania i decyzjach Agencji albowiem w konkursach z 2008 i 2009r. wsparcie otrzymały powiązania kooperacyjne, w których nie występują sami niezależni przedsiębiorcy. Następnie skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem PARP, z którego wynika, iż wszystkie grupy kosztów osobowych i administracyjnych są ograniczone rozporządzeniem do poziomu 7% wszystkich kosztów kwalifikowanych. Tymczasem skarżąca uważa, iż w rozporządzeniu jest mowa o dwóch odrębnych od siebie grupach kosztów osobowych i administracyjnych. Ustęp 2 § 29 stanowi o kosztach zupełnie innych niż grupa kosztów wcześniej zdefiniowanych i dotyczy klasycznie pojmowanej administracji, w ustępie 2 nie ma już mowy o kosztach marketingowych, promocji czy utrzymania zaplecza technicznego. Limit 7 % zawarty w ustępie 4 jest ograniczony do kosztów z ustępu drugiego, a nie do obu grup kosztów, w tym łącznie z kosztami z ustępu 1. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Dodatkowo wskazał, iż wywody skargi dotyczące pojęcia klastra są bezprzedmiotowe, gdyż ustawodawca regulując przyznawanie pomocy w ramach działania 5.1 określonego w Programie Operacyjnym Innowacyjna Gospodarka 2007n- 2013, gdyby jego wolą było utożsamianie pojęcia klastra z pojęciem powiązania kooperacyjnego niewątpliwe posłużyłby się tym pierwszym, a nie drugim pojęciem w stosownych aktach prawnych. Odnosząc się do wskazania przez skarżącą na wzajemne powiązania innych przedsiębiorców zauważył, że bez znajomości stanu faktycznego i prawnego w tamtych sprawach nie może to świadczyć o takim czy innym postępowaniu PARP przy ocenie innych wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153,poz.1270 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministerstwa Gospodarki, na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju . Dodać należy, iż art. 37 ustawy z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b ustawy z.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Poddając rozstrzygnięcia Instytucji zarządzającej lub Instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Rozpoznając niniejszą sprawę na podstawie ww. przepisów prawa Sąd nie stwierdził aby zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a w związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Należy wyjaśnić, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej Fundacji o dofinansowanie z dnia 29.12.2009r., w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka lata 2007-2013 (w skrócie: PO IG); Priorytet 5; Dyfuzja innowacji, Działanie 5.1 "Wspieranie rozwoju powiązań kooperacyjnych o znaczeniu ponadregionalnym". Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 1 października 2007 r. w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów nr 267/2007 w dniu 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 ze zm.). W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO IG wymienić trzeba ustawę z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013, (Dz. U. Nr 68, poz. 414 z późn. zm.), zwane dalej "rozporządzeniem", jak również Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (tj. dokument zwany uszczegółowieniem opracowany na podstawie PO IG, lata 2007- 2013). W Załączniku 4.4 do wymienionego uszczegółowienia uregulowano procedurę odwoławczą w ramach PO IG, w tym w ramach systemu instytucjonalnego (dotyczącego tzw. postępowania przedsądowego). Ponadto sposób przeprowadzenia konkursu jest unormowany w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dla Priorytetu 5, Działania 5.1), stanowiącego opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Regulamin przeprowadzenia konkursu stanowił załącznik do ogłoszenia o konkursie opublikowanego zgodnie z art. 29 u.z.p.p.r. przez Instytucję Wdrażającą - Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości na jej stronie internetowej http://poig.parp.gov.pl. Dodatkowo jako załączniki do ogłoszenia o konkursie zostały umieszczone "Kryteria wyboru projektów", "Wzór wniosku o dofinansowanie projektu" i "Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie". Ponadto w dokumentacji do działania 5.1 umieszczono m.in. "Przewodnik po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013." Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy instytucja oceniająca wniosek prawidłowo stwierdziła, iż nie spełnia on dwóch kryteriów formalnych, w tym jednego niepodlegającego poprawie. Chodzi o kryterium nr 15 "Projekt zapewnia udział co najmniej 10 przedsiębiorców" oraz kryterium 11 "Wnioskowana kwota wsparcia jest zgodna z zasadami finansowania projektów obowiązujących dla działania" ( w wyniku rozpoznania odwołania nie podtrzymano zarzutu niespełnienia kryterium nr 5). Co do niespełnienia kryterium 15, w którym zawiera się konieczność zapewnienia udziału co najmniej 10 przedsiębiorców oraz wymóg, aby byli to przedsiębiorcy niezależni, to spór sprowadza się do rozumienia definicji powiązania kooperacyjnego zawartego w § 27 ust 2 rozporządzenia. Jeśli chodzi bowiem o pojęcie "niezależnego przedsiębiorcy" do którego należy stosować art. 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (Dz.Urz. WE L 214, 9.8,2008), to było bezsporne między stronami, iż nie wszystkie podmioty wskazane we wniosku o dofinansowanie spełniają te kryteria. Wracając do w § 27 rozporządzenia, z ustępu pierwszego tego paragrafu wynika, że agencja może udzielić wsparcia na rozwój powiązania kooperacyjnego podmiotowi działającemu na rzecz rozwoju gospodarczego lub podmiotowi działającemu na rzecz innowacyjności, zwanemu "koordynatorem powiązania kooperacyjnego". Z kolei w ustępie drugim wskazano, iż "Przez powiązanie kooperacyjne rozumie się zgrupowanie działających w określonym sektorze niezależnych przedsiębiorców, w tym nowo powstałych przedsiębiorców, prowadzących działalność innowacyjną oraz organizacji badawczych i instytucji otoczenia biznesu, które ma na celu stymulowanie działalności innowacyjnej przez promowanie intensywnych kontaktów, korzystanie ze wspólnego zaplecza technologicznego, wymianę wiedzy i doświadczeń, przyczynianie się do transferu technologii, tworzenia sieci powiązań oraz rozpowszechnianie informacji wśród przedsiębiorców wchodzących w skład tego zgrupowania." Nie można zgodzić się ze skarżącym, że stwierdzenie "zgrupowanie działających w określonym sektorze niezależnych przedsiębiorców" nie jest jednoznaczne ze zdaniem "zgrupowanie (...) wyłącznie niezależnych przedsiębiorców". Należy zgodzić się z rozpoznającym odwołanie, iż gdyby ratio legis komentowanego przepisu nie było ograniczenie kręgu podmiotów wchodzących w skład powiązania kooperacyjnego do przedsiębiorców niezależnych, ustawodawca nie wyróżniłby tej cechy jako istotnej. Ponadto intencja tego przepisu została wyrażona w drugiej części ustępu drugiego i wynika z niej, że celem powiązań kooperacyjnych, na których tworzenie ma być udzielone wsparcie jest, jak wyżej wskazano, "stymulowanie działalności innowacyjnej przez promowanie intensywnych kontaktów, korzystanie ze wspólnego zaplecza technologicznego, wymianę wiedzy i doświadczeń, przyczynianie się do transferu technologii, tworzenia sieci powiązań oraz rozpowszechnianie informacji wśród przedsiębiorców wchodzących w skład tego zgrupowania." Chodzi zatem o wspieranie powiązań przedsiębiorców niezależnych, gdyż zależne miałyby te powiązania w ramach łączących je stosunków zapewnione. Wreszcie, sąd i w tym zakresie zgadza się z Ministerstwem Gospodarki, iż konstrukcja działania 5.1. PO IG ma na celu wspieranie rozwoju współpracy grup niezależnych przedsiębiorców, a nie stanowić wsparcie dla tworzenia grup kapitałowych. Reasumując wywody w tym zakresie: sformułowanie z § 27 ust. 2 rozporządzenia "zgrupowanie niezależnych przedsiębiorców" oznacza "zgrupowanie tylko niezależnych przedsiębiorców", a nie jak chciałby skarżący "zgrupowanie przedsiębiorców, z których tylko niektórzy są niezależni". Sąd nie zgadza się też ze skarżącym, że dla definicji powiązania kooperacyjnego przyjętej na potrzeby udzielania pomocy w ramach działania 5. 1 mogą być pomocne definicje klastra funkcjonujące w różnych obszarach życia gospodarczego, w tym również na potrzeby udzielania pomocy w ramach programów operacyjnych. Przede wszystkim nie ma żadnej przyczyny, aby sięgać do definicji innego pojęcia, choćby podobnego znaczeniowo, w sytuacji w której prawodawca regulując kwestie przyznania pomocy w wymienionych w rozporządzeniu działaniach zawarł ustawową definicję pojęcia powiązania kooperacyjnego. Jest ona obowiązująca przy rozpoznawaniu wniosków i udzielaniu pomocy w konkursach ogłaszanych dla działania 5.1 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Z omawianym zarzutem dotyczącym niespełnienia przez projekt skarżącej kryterium nr 15 łączy się kolejny zarzut skargi, iż inne projekty, w których nie wszyscy przedsiębiorcy, wchodzący w skład powiązania kooperacyjnego spełniali warunek niezależnego przedsiębiorcy, o którym mowa w § 27 ust. 2 rozporządzenia, otrzymały dofinansowanie z PARP. W tym zakresie sąd nie może tego uznać jako argument przemawiający na korzyść skarżącego i świadczący o możliwości przyznania również wnioskującej Fundacji dofinansowania do projektu. Jeśli nawet przy przyznawaniu wsparcia dla innych projektów złamano prawo ( czego oczywiście w żaden sposób nie można stwierdzić w ramach niniejszego postępowania sądowego), to nie stwarza to żadnego prawa podmiotowego dla wnioskodawcy do otrzymania pomocy mimo niespełnienia warunków przewidzianych przez prawo. Jeśli chodzi natomiast o zarzuty skargi kwestionujące niespełnienie przez wniosek kryterium nr 11, to również i te zarzuty sąd uznał za niezasadne. Nie jest prawdą, iż ustęp 4 paragrafu 29 rozporządzenia ustanawiający limit 7% na wydatki na pokrycie kosztów osobowych i administracyjnych nie obejmuje wydatków opisanych w ustępie pierwszym tegoż paragrafu. Przepis ten jest bowiem tak skonstruowany, że w całości dotyczy kosztów osobowych i administracyjnych, z tym, że w ustępie pierwszym wymieniono główne rodzaje działalności na jakie mogą być poniesione wydatki ( - działania marketingowe, - zarządzanie i utrzymanie ogólnodostępnego zaplecza technicznego powiązania kooperacyjnego, - organizacja programów szkoleniowych, warsztatów lub konferencji), a w ustępie drugim poszczególne kategorie wydatków jakie mogą być ponoszone na te wymienione rodzaje działalności (wynagrodzenia, podróże służbowe, zakup usług, najem pomieszczeń, zakup materiałów biurowych itd.). Innymi słowy ustęp pierwszy i drugi to te same wydatki. Dlatego limit 7% dotyczy wszystkich kosztów osobowych i administracyjnych ponoszonych w ramach projektu ( z zastrzeżeniem § 29 ust.3 , nie mającego tutaj zastosowania). Z tych wszystkich przyczyn sąd uznał, że słusznie Agencja i Ministerstwo uznały, że wniosek nie spełnia kryteriów formalnych niepodlegających poprawieniu (§ 7 ust. 1 pkt 5) Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach POIG; zatem dokonana ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem. Dlatego też na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2) ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju sąd orzekł, jak w sentencji wyroku