V SA/Wa 1083/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi E. Zakładu Opieki Zdrowotnej w E. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. oddala skargę. Przedmiotem skargi z dnia 2 kwietnia 2012r. wniesionej przez E. Szpital Specjalistyczny z Przychodnią Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...], zwany dalej skarżącym, jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymująca w mocy decyzje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] maja 2011 r., [...] lipca 2011r., [...] sierpnia 2011r., [...] lipca 2011 r. odmawiające stronie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników za okres od lutego 2011 r. do czerwca 2011 r. Na wstępie należy wyjaśnić, że E. Szpital Specjalistyczny z Przychodnią Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...] powstał w wyniku połączenia Szpitala [...] z SP ZOZ Miejską Poradnią Medycyny Pracy. E. Szpital Specjalistyczny z Przychodnią Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w E. został wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego jako Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej dnia [...] września 2011 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Szpital [...] w [...] przekazał do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wnioski o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiące od lutego 2011 r. do czerwca 2011r. Dokumenty zostały złożone za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 8. poz. 43 ze zm.) tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy. Ww. decyzjami Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie skarżącej wypłaty miesięcznych dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące od lutego 2011 r. do czerwca 2011 r. Od powyższych decyzji strona skarżąca złożyła odwołania, wnosząc o ich uchylenie w całości i orzeczenie o wypłacie dofinansowania. Uzasadniając odwołania strona zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że strona jest "klasyczną jednostką sektora finansów publicznych" oraz obrazę art. 26 b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, poprzez uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie wobec strony. Strona skarżąca podniosła, że środki na działalność statutową pozyskuje z NFZ oraz od innych odbiorców usług medycznych, przy czym środki pozyskane od innych odbiorców stanowią w rocznym budżecie szpitala ponad 30%. Skarżący wskazał, że SP ZOZ-y są specyficznymi przedsiębiorcami i działają na rynku tak jak inne podmioty świadczące usługi zdrowotne. Zarzucił również, że odbieranie SP ZOZ’om prawa do dofinansowania wynagrodzeń osób niepełnosprawnych jest sprzeczne z zawartą w art. 32 Konstytucji zasadą równości wobec prawa. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy ww. decyzje Prezesa Zarządu PFRON. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26 a -26 c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26 b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: dochody publiczne; środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: ze sprzedaży papierów wartościowych, z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, z otrzymanych pożyczek i kredytów, z innych operacji finansowych; przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, odsetki od środków na rachunkach bankowych, odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych, a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. Odnosząc się natomiast do twierdzeń strony skarżącej zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy zauważył, że Minister Finansów w przywołanym wcześniej stanowisku stwierdził również, że wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje m.in. samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych. Wskazał, że w świetle powyższych wyjaśnień dotychczasowe stanowisko Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej okazało się niezasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. Szpital Specjalistyczny z Przychodnią Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lutego 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - obrazę przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2008 r., Nr 14, poz. 92 z późn. zmianami) w szczególności 26b ust.7 poprzez uznanie, że znajduje on zastosowanie wobec E. Szpitala Specjalistycznego z Przychodnią Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] (dawniej [...] Szpital [...]); - obrazę przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2008 r., Nr 14, poz. 92 z późn. zmianami) w szczególności art. 26b ust 7 polegającą na przyjęciu, że użyty w nim termin "środki publiczne" należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, póz. 1240 z późn. zm.); - obrazę art. 32 ust 1 oraz art 20 i 22 Konstytucji RP poprzez odebranie Samodzielnym Publicznym Zakładom Opieki Zdrowotnej prawa dó dofinansowania wynagrodzeń osób niepełnosprawnych i dyskryminowanie Samodzielnych Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w zakresie dostępu do kapitałowych czynników działalności gospodarczej w stosunku do innych podmiotów świadczących usługi medyczne, które nie są jednostkami sektora finansów publicznych. Pondto skarżący wniósł o o zawieszenie niniejszego postępowania na mocy art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz 1270) i o zwrócenie się na mocy art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o. Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z dnia 1 września 1997 r., Nr 102, poz 643 z późn. zmianami) przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym czy art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2008 r., Nr 14, poz. 92 z późn. Zmianami) jest zgodny z art. 32-ust 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje sytuacji Samodzielnych Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej oraz innych podmiotów świadczących usługi medyczne. Podniósł, że środki na działalność statutową szpital pozyskuje (tak jak [...] Szpital) m.in. z NFZ oraz od innych odbiorców usług medycznych. Wyjaśnił, że chcąc zawrzeć umowę z NFZ szpital przystępuje do konkursu ofert na takich samych zasadach jak inne podmioty ubiegające się o kontrakty. Zaznaczyl, że rocznie w budżecie Szpitala przychody od innych odbiorców stanowią ponad 30% pozyskanych środków i to właśnie te środki własne przeznaczane są na wynagrodzenia pracowników. Wskazał, że zgodnie z art. 16 ust 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654) działalność lecznicza jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i SPZOZ-y działają na rynku tak, jak wszystkie podmioty świadczący usługi medyczne w Polsce. Artykuł 6 ust 1 wymienionej ustawy wskazuje, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Stwierdził, że odbieranie SPZOZ'om prawa do dofinansowania wynagrodzeń osób niepełnosprawnych sprzeczne jest z zawartą w art. 32 Konstytucji zasadzie równości wobec prawa. Dodatkowo wskazujał, że celem ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (DZ.U. Z 2008 r., Nr 14, poz. 92 z późn. zmianami) jest aktywizacja zawodowa oraz utrzymanie aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych oraz rekompensowanie pracodawcy szczególnych uprawnień, które posiadają zatrudnione u niego osoby niepełnosprawne. Podniósł ponadto , że dla ustalenia dopuszczalności przyznania dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych zgodnie z art. 26a-26c wymienionej ustawy, konieczne jest ustalenie źródła finansowania wynagrodzenia osób niepełnosprawnych oraz dokonanie odpowiedniej wykładni normy prawnej art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji (...) poprzez ustalenie znaczenia poszczególnych elementów tworzących normę, w szczególności znaczenia pojęcia finansowanie (ze środków publicznych). W ocenie skarżącego brak jest uzasadnienia dla twierdzenia że wobec braku definicji ustawowej pojęcia "środki publiczne" w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych powoduje, że wymienione pojęcie należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, póz. 1240 z późn. zm.). W odpowiedzi na skrgę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej p.p.s.a. sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne, a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Stosownie do art. 26b ust.7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( t.jed. Dz. U. z 2008r. Nr 14, poz.92 ze zm.) miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Podstawową kwestią, którą należało rozstrzygnąć rozpoznając skargę było ustalenie czy środki przeznaczane przez skarżącego na wynagrodzenia pracowników są środkami publicznymi. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarżący E. Szpital Specjalistyczny z Przychodnią Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w E. jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej. Jest to okoliczność w sprawie niesporna, dodatkowo potwierdza ją znajdujący się w aktach sprawy odpis z Krajowego Rejestru Sądowego. Stosownie do art. 9 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz.1240 ze zm.) skarżący jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest jednostką sektora finansów publicznych. Natomiast stosownie do art. 5 ust.1 pkt 1 i 5 tej ustawy środkami publicznymi są (między innymi) dochody publiczne, a także przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Do dochodów publicznych zaliczone zostały na podstawie art. 5 ust.2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Na gruncie przywołanych przepisów ustawy o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca są środkami publicznymi. Środkami publicznymi są więc i wpływy, które skarżący osiąga z tytułu świadczonych przez siebie usług medycznych, bez względu na to jakie podmioty są odbiorcami tych usług. W konsekwencji środki, które strona skarżąca przeznacza na wynagrodzenia pracowników są środkami publicznymi. Ponadto należy wskazać, że zawarta w ustawie o finansach publicznych definicja środków publicznych jest definicją legalną obowiązującą we wszystkich dziedzinach prawa, chyba że przepis innej ustawy ustanowi inną definicję na użytek takiej ustawy, co w ustawie o rehabilitacji nie ma miejsca . Dlatego oceniając, czy w świetle przepisu art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji, środki na wynagrodzenia wypłacane pracownikom niepełnosprawnym przez stronę skarżącą są środkami publicznymi należy stosować definicję środków publicznych zawartą w ustawie o finansach publicznych i w konsekwencji uznać, że środki przeznaczane przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej na wynagrodzenia pracowników są środkami publicznymi. Podzielając wyrażone w skardze stanowisko, iż celem ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych jest aktywizacja zawodowa oraz utrzymanie aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych oraz rekompensowanie pracodawcy szczególnych uprawnień, które posiadają zatrudnione u niego osoby niepełnosprawne, Sąd na podstawie wyżej przedstawionego stanu prawnego stwierdza, że stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust.7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organy orzekające prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m. innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez strony piśmie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] - poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 oraz art. 20 i 22 Konstytucji Sąd wyjaśnia, iż organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie można, postawić zasadnie zarzutu naruszenia tego przepisu. Wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości oznacza, że podmioty o tym samym statusie prawnym, mogą w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, oczekiwać takiego samego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa. Nie stanowi naruszenia tej zasady odmienne uregulowanie podobnych kwestii w przepisach dotyczących uprawnień różnych podmiotów. Z tych też powodów sąd nie uwzględnił wniosku zawartego w skardze o zwrócenie się z pytaniem prawnym do TK oraz o zawieszenie postępowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.