V SA/Wa 1087/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, , Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 1 marca 2022 r. nr KZT.70.143.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji oddala skargę. Uzasadnienia Przedmiotem skargi [...] jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 1 marca 2022 r., znak: KZT.70.143.2021 uchylająca w całości zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Bydgoszczy z dnia 9 listopada 2020 r., znak: BD.RZT.70.3.2020 w sprawie odmowy skrócenia okresu obowiązywania taryfy oraz odmowy zatwierdzenia nowej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie [...] i umarzająca postępowanie organu Il instancji w przedmiocie odmowy skrócenia okresu obowiązywania taryfy oraz odmowy zatwierdzenia nowej taryfy. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., N/Zn. 7036.1.2020, [...] (dalej jako [...], strona), zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Bydgoszczy (dalej jako Dyrektor RZGW, organ regulacyjny, organ I instancji) o skrócenie okresu obowiązywania taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i tym samym zatwierdzenie nowej taryfy. W wyniku rozpatrzenia wniosku, Dyrektor RZGW, decyzją z dnia 9 listopada 2020 r., znak: BD.RZT.70.3.2020, odmówił skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy i zatwierdzenia nowej dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie [...]. [...] — jako strona postępowania administracyjnego powyższą decyzję uczynił przedmiotem odwołania wniesionego do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (Prezes PGW WP, organ Il instancji, organ odwoławczy). Z uwagi na fakt, że decyzję z dnia 9 listopada 2020 r., znak: BD.RZT.70.3.2020, organ I instancji doręczył do [...] z całkowitym pominięciem pełnomocnika ustanowionego w sprawie, Prezes PGW WP, decyzją z dnia 2 lutego 2021 r., znak: KZT.70.63.2020, orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższą decyzję organu odwoławczego sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżył [...]. W wyniku wniesionego sprzeciwu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3198/21 uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W ocenie Sądu doręczenie decyzji organu I instancji bezpośrednio stronie, z pominięciem jej pełnomocnika, nie dawało podstaw do uznania, iż decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Zdaniem Sądu koncepcja wejścia decyzji do obrotu prawnego nie jest związana z prawidłowym doręczeniem decyzji, a do obrotu wchodzi i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, tj. np. z pominięciem niektórych stron bądź ich pełnomocników, a także doręczona stronie, a nie jej pełnomocnikowi w sytuacji gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia. Rozpatrując przedmiotową sprawę ponownie, mając na uwadze wytyczne zawarte w ww. wyroku, Prezes PGW WP wydał decyzję z 1 marca 2022 r., znak: KZT.70.143.2021 będącą przedmiotem niniejszego postępowania sądowego. Organ odwoławczy stwierdził, iż bezprzedmiotowe stało się prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, w przedmiocie złożonego na podstawie przepisów art. 24j ust. 1 ustawy zzwoś, w dniu 28 kwietnia 2020 r., wniosku [...] o skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy i zatwierdzenie nowej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie [...]. Podniósł, iż w porównaniu do stanu istniejącego w momencie, w jakim wydał w sprawie uprzednio uchyloną decyzję a stanem obecnym zachodzi zasadnicza różnica stanu faktycznego, gdyż aktualnie, na mocy art. 24g ustawy zzwoś, zastosowanie znajduje nadal dotychczasowa taryfa, tj. taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie [...], zatwierdzona na mocy decyzji z dnia 22 maja 2018 r., znak: BD.RET.070.98.2018.AB (określanej w uzasadnieniu niniejszej decyzji jako dotychczasowa taryfa). Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że podstawę dla dalszego stosowania dotychczasowej taryfy, po upływie okresu jej obowiązywania stanowi art. 24g ustawy zzwoś, zgodnie z którym dotychczasową taryfę stosuje się do dnia wejścia w życie nowej taryfy albo tymczasowej taryfy. Prezes PGW WP wziął także pod uwagę fakt, iż po złożeniu przez [...] wniosku taryfowego w trybie art. 24j ustawy zzwoś, stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania i wydaniu w jego trakcie uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Prezesa PGW WP z dnia 4 lutego 2021 r., znak: KZT.70.63.2020, [...] wnioskiem z dnia 22 lutego 2021 r., w trybie przewidzianym art. 24b ust. 1-2 zzwoś, zainicjował postępowanie o zatwierdzenie na nowy okres taryfowy taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie [...] na okres (kolejnych) 3 lat. Podkreślił, że sprawa ta w związku z odwołaniem złożonym od wydanej w jej toku decyzji Dyrektora RZGW była prowadzona w postępowaniu drugoinstancyjnym przed Prezesem PGW WP pod znakiem: KZT.70.143.2021 i na moment wydania niniejszej decyzji jest przedmiotem pozostającego w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w związku ze skargą wywiedzioną przez [...] od decyzji Prezesa PGW WP z dnia 23 sierpnia 2021 r., znak: KZT.70.143.2021 utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora RZGW z dnia 28 maja 2021 r., znak: BD.RZT.70.32.2021, w sprawie odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie [...] na okres 3 lat. [...] jak i Burmistrz Miasta i [...] są stronami zarówno niniejszego postępowania, jak i wskazanego wyżej później zainicjowanego postępowania w trybie art. 24b ust. 1-2 zzwoś — toteż okoliczność jego prowadzenia oraz jego zakres przedmiotowy jest im znany. Postępowanie prowadzone w trybie przepisów art. 24b ust. 1-2 odnosi się do zatwierdzenia taryfy, która w swoim zakresie obejmuje zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla terenu [...] — tak jak dotychczasowa taryfa stosowana obecnie na podstawie art. 24g zzwoś. Tym samym projekt taryfy przedłożony przez [...] do zatwierdzenia w trybie art. 24b ust. 1-2 zzwoś po wydaniu uprzedniej decyzji Prezesa PGW WP w niniejszej sprawie, obejmuje całościowy zakres dotychczasowej taryfy odnoszący się do [...] a więc i całościowy zakres projektu taryfy przedłożonego do zatwierdzenia w miejsce dotychczasowej taryfy w związku z jej skróceniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie od organu zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że upływ czasu obowiązywania taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, o skrócenie którego wnosił skarżący, stanowi wystarczającą przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. 2. art. 24j ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że przepis ten wyklucza wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o skrócenie obowiązywania taryfy po upływie okresu jej obowiązywania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Jej zarzuty nie uwzględniają szczególnego charakteru i postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy oraz zatwierdzenie w jej miejsce nowej taryfy, stanowiącego wyjątek od zwykłych reguł i procedur zatwierdzania taryfy. Postępowanie w przedmiocie zatwierdzania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodą i zbiorowe odprowadzenie ścieków regulują przepisy prawa materialnego zawarte w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej "z.z.w.o.ś."). Z kolei akt wykonawczy do ustawy, tj. rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, reguluje szczegółowe sposoby określania taryf. Po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw regulacja odnosząca się zarówno do określania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, jak również zatwierdzania tychże taryf uległy istotnej modyfikacji. Zgodnie z obecnie obowiązującym art. 20 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na okres 3 lat. Taryfa ta zgodnie z regulacjami u.z.z.w.z.o.ś. powinna zostać zatwierdzona przez organ regulacyjny - właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej PGW WP. Mając na uwadze czasowy wymiar obowiązywania taryf, zgodnie z art. 24b ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne składa wniosek o zatwierdzenie taryfy w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy. Tym samym obecnie na gruncie regulacji u.z.z.w.z.o.ś. w brzmieniu wynikającym z ustawy nowelizacyjnej zasadą jest, że zatwierdzona taryfa obowiązuje przez okres 3-letni i nowa taryfa zatwierdzana jest w związku z następującym upływem okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy. Oznacza to, że skrócenie okresu obowiązywania aktualnej taryfy w celu wcześniejszego zatwierdzenia w jej miejsce nowej taryfy na podstawie art. 24j u.z.z.w.z.o.ś. ma charakter wyjątku ustawowego od standardowego trybu zatwierdzania taryf wynikającego z regulacji właściwych przepisów u.z.z.w.z.o.ś., a w szczególności art. 24b ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. w zw. z art. 20 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. Wyjątek taki nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej, a jego granice winny być ściśle przestrzegane. O tym, iż zatwierdzanie taryf w trybie art. 24j u.z.z.w.z.o.ś. ma charakter wyjątku ustawowego świadczy nie tylko poczynione wyżej zestawienie tego przepisu z całością regulacji u.z.z.w.z.o.ś. odnoszącą się do taryf oraz ich zatwierdzania, ale również samo brzmienie treści tego przepisu, wyraźnie wskazujące na to, że wynikający zeń szczególny tryb wcześniejszego zatwierdzenia nowej taryfy w miejsce obowiązującej może mieć miejsce tylko w uzasadnionych przypadkach. W sprawie niniejszej zaszła sytuacja, że w toku postępowania odwoławczego od decyzji odmawiającej skrócenia okresu obowiązywania taryfy upłynął jej termin obowiązywania i [...] zwrócił się do organu regulacyjnego z wnioskiem o zatwierdzenie taryfy na kolejne trzy lata. Doszło więc do jednoczesnego prowadzenia dwóch postępowań – w przedmiocie skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy oraz o zatwierdzenie nowej taryfy w związku z upływem terminu jej obowiązywania. Należy więc zgodzić się z organem odwoławczym, że postępowanie o skrócenie okresu obowiązywania taryfy stało się bezprzedmiotowe. Upłynął bowiem termin obowiązywania dotychczasowej taryfy i do organu wpłynął wniosek o zatwierdzenie nowej na kolejne trzy lata. Stanowisko to potwierdza określony w ustawie sposób, w jaki zatwierdzona taryfa wchodzi w życie. Zgodnie z art. 24e ust. 1 ustawy w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 4, stała się ostateczna, organ regulacyjny ogłasza zatwierdzoną taryfę albo tymczasową taryfę na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. A zgodnie z art. 24f ust. 1 zatwierdzona taryfa oraz tymczasowa taryfa wchodzą w życie po upływie 7 dni od dnia ogłoszenia, o którym mowa w art. 24e ust. 1. Nie istnieje więc sytuacja, że taryfa może obowiązywać wstecz lub że można wstecznie skrócić okres obowiązywania. Oznacza to, że upływ terminu okresu obowiązywania taryfy przed zakończeniem postępowania w przedmiocie skrócenia okresu jej obowiązywania czyni bezprzedmiotowym to postępowanie. Trafnie podnosi organ odwoławczy, że skoro 3-letni okres obowiązywania taryfy upłynął, a zatem zakończył się okres, którego skrócenie warunkuje możliwość zatwierdzenia nowej taryfy w trybie przewidzianym w przepisach art. 24j ustawy zzwoś. W konsekwencji niemożliwe jest rozstrzygnięcie w powyższym zakresie stosownie do art. 24j ust. 2 zzwoś. Okoliczność ta stanowi zatem przyczynę wskazanej w art. 105 § 1 KPA bezprzedmiotowości odnoszącej się do postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie [...] i zatwierdzenie w jej miejsce nowej taryfy. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 24j ustawy zzwoś nie można zatwierdzić nowej taryfy bez orzeczenia o skróceniu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy. Pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego było przedmiotem wielu rozstrzygnięć sądów administracyjnych. W orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć szczególna relacja między faktem a prawem, z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Taka sytuacja nastąpiła w sprawie niniejszej, bowiem przed wydaniem decyzji ostatecznej upłynął termin, o którego skrócenie strona wnosiła. Z tych względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a