V SA/Wa 109/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Izabela Kucharczyk-Szczerba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych swidczeń Pracowniczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz radcy prawnego A. J. prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego w W. przy ul. [...]: tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 309 zł 80 gr (trzysta dziewięć złotych i osiemdziesiąt groszy),w tym: tytułem opłaty kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52 zł 80 gr (pięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) oraz kwotę 17 zł (siedemnaście złotych) tytułem innych udokumentowanych wydatków pełnomocnika. W dniu 21 grudnia 2004 r. J. B. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od 1 czerwca 1999 r. do 30 września 2001 r. Podniósł, że prowadził działalność gospodarczą w zakresie transportu towarów pojazdami samochodowymi do 5 ton, a później samochodem dostawczym. Zaznaczył, iż w 1999 r. zmuszony był zakupić na kredyt nowy samochód, ponieważ używany pojazd był już mocno wyeksploatowany i często się psuł. Wyjaśnił, iż dochód uzyskiwany w latach 2000 i 2001 wystarczał jedynie na utrzymanie rodziny i spłatę zaciągniętych kredytów. Od dnia 8 września 2001 r. skarżący zawiesił działalność, ponieważ nie mógł znaleźć odbiorców na usługi przewozowe. Wnioskodawca wskazał, iż od sierpnia 2002 r. pracuje na etacie w [...] Oddział w [...]. Podkreślił, iż z dochodów w granicach 1.700 - 2.000 zł netto na bieżąco odprowadza składkę na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, a na utrzymanie rodziny pozostaje mu nieduża kwota. W ocenie skarżącego, kwota zaległych składek jest zbyt wysoka, aby mógł ją spłacić bez uszczerbku dla siebie i rodziny. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Zakład") odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu Zakład przytoczył treść § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie z 2003 r.), zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zakład zaznaczył w tym kontekście, iż wnioskodawca jest zatrudniony i świadczy usługi transportowe w [...] Sp. z o.o. Biorąc zatem pod uwagę okres zalegania, wiek, możliwości zarobkowania, umorzenie należności przypadających od zobowiązanego byłoby przedwczesne. Wskazano, iż zobowiązany wraz z żoną posiada składniki majątkowe, z których w drodze egzekucji można uzyskać środki finansowe na pokrycie przynajmniej części zobowiązań. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] kwietnia 2005 r. Powyższą decyzję J. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2351/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał Ministra Polityki Społecznej jako organ właściwy do ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. przekazał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu z dnia [...] kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu wskazano, iż w analizowanym przypadku nie zachodzi przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Nie stwierdzono również dostatecznych podstaw do umorzenia należności na mocy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ze względu na szczególnie uzasadnione okoliczności. Podkreślono, iż obecna sytuacja skarżącego tj. zatrudnienie i wysokość zarobków stwarza możliwość skorzystania z innych możliwości spłaty zobowiązań jak układ ratalny. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie i umorzenie zaległych należności. W ocenie skarżącego, jego sytuacja materialna i zdrowotna nie uległa zmianie, a wręcz pogorszyła się, o czym świadczą znajdujące się w aktach administracyjnych organu odwoławczego nowe dokumenty potwierdzające obecną, trudną sytuację materialną, a także zaświadczenia o stanie zdrowia oraz nakładach na leczenie. J. B. zaznaczył, iż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie jest możliwa spłata zadłużenia, choćby nawet w ratach. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odnosząc się do alternatywnego wniosku skarżącego o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenia przez Sąd należności z tytułu składek należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26 lit. a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronach internetowych www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana ustawodawcza, o której mowa wyżej, miała charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa Zakładu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Orzeczenie sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzyga o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązuje organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W związku z powyższym wniosek Skarżącego o umorzenie powyższego zadłużenia nie mógł być - z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe - przez Sąd uwzględniony. Jak już wskazano, celem ustawodawcy było, aby poprzez zmianę właściwości sądów - wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw - dostępne na stronach internetowych www.sejm.gov.pl). Przechodząc natomiast do wskazania przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji zważyć należy, że Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosił o umorzenie należności z tytułu składek ze względu na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. J. B. wskazał, iż jego sytuacja zdrowotna uległa pogorszeniu, a choroby serca, nerek i płuc wymagają od niego ciągłych wizyt u lekarzy, co pociąga za sobą znaczne koszty. Podniósł, iż zarabia średnio 1.700 zł, a zimą 1.200 zł. Zaznaczył, iż mieszka wraz z niepracującą żoną w wynajętym mieszkaniu, płacąc za najem i media w granicach 300-500 zł miesięcznie. W ocenie skarżącego, z uwagi na trudną sytuację materialno-bytową, spłata zobowiązań wobec Zakładu pozbawiłaby jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Należy w tym kontekście zaznaczyć, iż zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek", Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzje podejmowane na podstawie powołanego przepisu są decyzjami uznaniowymi. O uznaniowym charakterze decyzji świadczy użycie przez prawodawcę zwrotu "Zakład może umorzyć należności". Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określa w znacznej mierze przepis § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia o umarzaniu składek. Skoro przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to w tej sprawie organ odwoławczy miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej Skarżącego i ustalenia, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jego egzystencji. W ocenie Sądu, Prezes Zakładu powinien był ustalić wysokość osiąganych przez Skarżącego dochodów oraz wysokość ponoszonych przez niego wydatków i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (podkreśl. Sądu). W rozpoznanej sprawie organ odwoławczy obowiązku tego nie wykonał. W decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. zabrakło jakiejkolwiek analizy tych okoliczności, a kilkuzdaniowe wywody zawarte w jej uzasadnieniu są bardzo lakoniczne. W istocie ta decyzja została wydana bez wskazania, które z okoliczności podniesionych przez Skarżącego organ uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonano należytej analizy dochodów rodziny Skarżącego oraz wydatków, jakie jest on zmuszony ponosić. Brak należytych ustaleń w tym względzie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 k.p.a. obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową, rodzinną i zdrowotną Skarżącego, a więc związanych z przesłanką umorzenia zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o umarzaniu składek. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków niemających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 - 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.