V SA/Wa 109/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2010r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... listopada 2009 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR z ... lutego 2009 r. znak ...; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. Ł. kwotę ... zł(... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. Ł. (zwanego dalej: skarżącym) decyzją z ... listopada 2009 r. nr ... Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR z ... lutego 2009 r. znak ...podstawie której stwierdzona został nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z ... kwietnia 2005 r. nr ... Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym. Skarżący złożył ...maja 2004 r. w Biurze Powiatowym ARiMR we W. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. We wniosku tym zadeklarował do płatności działki o łącznej powierzchni ... ha, wśród nich działkę ewidencyjną nr ... położoną w województwie d., powiecie k., gminie M., obrębie P., na której była działka rolna "..." o deklarowanej powierzchni ... ha. Po przeprowadzonej ... kwietnia 2004 r. w gospodarstwie skarżącego kontroli na miejscu, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. decyzją z ... kwietnia 2005 r. przyznał skarżącemu płatność ONW do gruntów rolnych o powierzchni ... ha w wysokości ... zł na rok 2004. Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. ... stycznia 2009 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z ... kwietnia 2005 r., a następnie decyzją z ... lutego 2009 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wydał decyzję w sprawie płatności ONW na rok 2004 r. z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ przedmiotową decyzją organ przyjął powierzchnię ... ha, gdy tymczasem powierzchnia działki rolnej "..." (... ha), powinna zostać wykluczona (do ... ha) w związku z niespełnieniem definicji działki rolnej wynikającej z art. 3 pkt 7 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.). W związku z tym przyznanie płatności nastąpiło z rażącym naruszeniem § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) w myśl którego – płatność ONW udziela się producentowi rolnemu który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26.06.1999, ze zm. ), oraz jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Od przedmiotowej decyzji skarżący złożył ... marca 2009 r. odwołanie do Prezesa ARiMR. Decyzją ... listopada 2008 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR wskazał, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 107 ze zm.; dalej: k.p.a.) – organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy powtórzył, że z płatności powinna zostać wykluczona powierzchnia działki rolnej "..." ... ha z uwagi na niespełnienie definicji działki rolnej określonej w art. 3 pkt 7 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przyznanie płatności za działkę, która powinna zostać wykluczona stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Skarżący ... grudnia 2009 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa ARiMR, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. w decyzji z ... kwietnia 2005 r. rażąco naruszył przepisy, nie wskazując ani tych wszystkich "wszystkich przepisów", ani nie wskazując, że ich naruszenie było rażące. Ponadto zarzucił naruszenie art. 16 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy z 1 września 2010 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika organu o przedłożenie wyjaśnień jakie działki rolne zostały w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z ... kwietnia 2005 r. wyłączone z płatności. Pełnomocnik organu pismem z ... września 2010 r. przesłał wykaz działek wraz z powierzchniami, które były brane uwagę przy wyliczeniu płatności w decyzji z ... kwietnia 2005 r. Jednocześnie wyjaśnił, że zarówno w decyzji Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR, jak i decyzji Prezesa ARiMR został popełniony błąd polegający na błędnym wskazaniu działki rolnej: zamiast działki "W", istotą sprawy było uwzględnienie działki "S" przy obliczaniu powierzchni deklarowanej kwalifikowanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR naruszają prawo. W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste i oczywistość tą właściwy organ ma obowiązek wykazać. Organ administracji publicznej stwierdzając nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że do takiego naruszenia doszło, lecz niezbędne jest wykazanie, na czym w danym przypadku polega "rażący charakter" naruszenia. Pamiętać przy tym należy, że nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Oczywistość naruszenia musi polegać na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Ponadto rażące naruszenie prawa to taki stan, w którym przy prawidłowym zastosowaniu danych przepisów nie byłoby możliwym wydanie decyzji o danej treści. Wady przesądzające o nieważności mają charakter materialny i muszą tkwić w samej decyzji jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący" gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. W aspekcie powyższych wywodów w sprawie rozważenia wymagało, czy decyzja Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. z ... kwietnia 2005 r. istotnie wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie została wyjaśniona zarówno przez organ odwoławczy, jak i organ I instancji w sposób nie budzący wątpliwości. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że organy administracji obu instancji, jako przyczyną wszczęcia postępowania w trybie nieważności podawały błędne uwzględnienie przy przyznawaniu płatności ONW powierzchni działki rolnej "...", która powinna zostać wykluczona. Podkreślić należy, że była to jedyna podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z ... kwietnia 2005 r. Tymczasem na etapie postępowania sądowego okazało się – co przyznał pełnomocnika organu w piśmie procesowym z ... sierpnia 2010 r. (k. ... akt sąd.) – iż "istotą sprawy było uwzględnienie działki "..." przy obliczaniu powierzchni deklarowanej kwalifikowanej". To właśnie działka "..." o wielkości ... ha nie spełniała definicji działki rolnej o jakiej mowa w art. 3 pkt 7 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, gdyż jej powierzchnia jest mniejsza niż ... ha. Powyższe powoduje, że cały stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu nadzwyczajnym był błędny i jako taki nie dawał podstawy do wszczęcia postępowania w trybie nieważności. Skoro bowiem działka "..." była wykluczona z płatności ONW, a kwestia działki "..." w ogóle nie była w tym postępowaniu poruszana i badana. Stwierdzić zatem należy, iż organy administracji obu instancji w sprawie naruszyły przepisy art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., wydając decyzje w sytuacji, gdy błędnie ustaliły stan faktyczny. Wady te naruszają także przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy powinny rozważyć, biorąc pod uwagę wyżej przedstawione wyjaśnienia Sądu dotyczące art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także wielkość działki "...", czy wszczęte postępowanie w trybie nieważności nie powinno zostać umorzone. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.