V SA/Wa 1092/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – sędzia WSA Michał Sowiński po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi [...] na pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr KS.dr.027.5.2020 z dnia 23 grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowej postanawia: odrzucić skargę. Decyzją nr (...) z dnia (...) grudnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. ustalił [...] (zwany dalej skarżącym) kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w kwocie [...] zł. Od niniejszej decyzji wniósł odwołanie do Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z siedzibą w Szczecinie, a następnie wniosek o zawieszenie prowadzonego postępowania do chwili rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg kasacyjnych złożonych w sprawach dotyczących przyznania płatności: bezpośrednich za rok 2013, ONW za rok 2013 i rolnośrodowiskowej za rok 2013. Przychylając się do wniosku strony, w dniu 15 kwietnia 2016 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem nr 9016.6680.21.2016 zawiesił postępowanie w sprawie odwołania od decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. Niniejsze postępowanie zostało podjęte w dniu 10 listopada 2017 r. Wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 516/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. W dniu (...) kwietnia 2018 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr (...), utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr (...) z dnia (...) grudnia 2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2010-2012. Następnie skarżący wniósł o rozłożenie całości zadłużenia na raty (10 równych, rocznych rat płatnych do 1 lipca danego roku, począwszy od 1 lipca 2019 r.) i decyzją nr (...) z dnia (...) lipca 2018 r. o rozłożeniu na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej Prezes ARiMR rozłożył na raty pozostałą kwotę należności z zastrzeżeniem dopełnienia warunku spłaty całości lub części należności rozłożonej na raty w terminach określonych w decyzji. W decyzji została zawarta również informacja, iż w przypadku realizacji spłaty zadłużenia niezgodnie z załączonym do decyzji harmonogramem, decyzja zostanie wygaszona, a wobec dłużnika zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego ściągnięcia należności. Z uwagi na brak spłaty pierwszej raty z terminem spłaty wyznaczanym na dzień 1 lipca 2019 r., wnioskiem z 23 września 2019 r. ARiMR skierowała do Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. tytuł wykonawczy nr [...] wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego tytułem braku spłaty pierwszej raty wynikającej z decyzji z dnia (...) lipca 2018 r. W dniu 16 lipca 2020 r. Organ skierował do skarżącego wezwanie do uregulowania zaległej, drugiej raty z dnia 1 lipca 2020 r., wynikającej z harmonogramu dołączonego do decyzji nr (...). W związku z dalszym brakiem spłaty zaległości w dniu 13 sierpnia 2020 r. dyrektor zachodniopomorskiego oddziału regionalnego ARiMR w Szczecinie wystosował do Dłużnika upomnienie nr (...) (doręczone w dniu 17 sierpnia 2020r.). W dniu 24 sierpnia 2020 r. na konto ARiMR wpłynęła kwota w wysokości 17.010,00 zł, tytułem spłaty drugiej raty z decyzji nr (...). Organ rozliczył dokonaną wpłatę na najwcześniej wymagalną ratę przypadająca na dzień 1 lipca 2019 r. Skarżący pismem z 17 września 2020 r. złożył ,,wniosek o wydanie postanowienia o zarachowaniu wraz z wnioskiem o dokonanie prawidłowego zarachowania. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR działając z upoważnienia Prezesa ARiMR pismem z 8 października 2020 r. znak: BDSPB16.5260.138.6.2020.JO poinformował skarżącego, iż wpłata z dnia 24.08.2020 r. została rozliczona prawidłowo oraz wskazał na brak przesłanek do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 62 § 4 Op. Skarżący potraktował ww. pismo jako postanowienie i złożył na nie zażalenie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem nr KS.dr.027.5.2020 z dnia 23 grudnia 2020 r. (będące przedmiotem skargi) poinformował skarżącego, iż pismo organu z 8 października 2020 r. należy uznać za zasadne ponieważ odniesiono się w nim do kwestii wydania postanowienia. Organ przedstawił również wyjaśnienia, co do możliwości wydania postanowienia w oparciu o art. 62 § 4 Op. Wyjaśnił również, że potraktował ww. ,,zażalenie" jako skargę wniesioną w trybie art. 238 § 1 Kpa. Skarżący pismem z dnia 8 stycznia 2021 r. wniósł do Sądu skargę na ,,postanowienie" z (...) grudnia 2020 r., MRiRW w przedmiocie oddalenia zażalenia z 15 października 2020 r. na prawidłowe o zrachowaniu wpłaty z 24 sierpnia 2020 roku. Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, iż działał w trybie skargowym. Wyjaśnił, że zarówno skargi, określone w art. 227 Kpa, jak i wnioski, o których mowa w art. 241 kpa, nie mogą mieć bezpośredniej skuteczności procesowej w odniesieniu do decyzji administracyjnych. Co najwyżej mogą stanowić dla organów uprawnionych do działania w trybie nadzorczym, sygnalizację o ewentualnych nieprawidłowościach, popełnionych przez organy orzekające w sprawach indywidualnych (por. wyr. IV SA 1575/97, II GSK 128/13). Podniósł, iż zgodnie z art. 238 § 1 Kpa poinformował Skarżącego o sposobie załatwienia wniosku, w którym stwierdził bezzasadność wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wówczas podlega ona odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; (5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; (6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; (7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; (8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; (9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Pismo skarżącego zatytułowane ,,zażalenie" zostatało potraktowane przez organ jako skarga rozpoznawana w trybie tzw. postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga, która została w tym trybie wniesiona, uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które kończy się nie decyzją administracyjną w sposób władczy kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy. Jak wynika z powyższych regulacji sąd administracyjny nie jest właściwy ani do rozpatrzenia takiej skargi, ani też przeprowadzenia kontroli postępowania skargowego prowadzonego przez organ, ponieważ nie nadzoruje działalności organów administracji państwowej, a do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności zaskarżonych czynności, aktów i decyzji administracyjnych oraz bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach, w których owe czynności, akty i decyzje są wydawane. Przepisy o postępowaniu skargowo-wnioskowym, zamieszczone w dziale VIII k.p.a., nie mają zatem zastosowania do postępowania sądowo-administracyjnego. Innymi słowy, skarga składana w trybie art. 227 k.p.a. nie może skutecznie uruchomić merytorycznej kontroli sądowo-administracyjnej. Sąd administracyjny ocenia bowiem zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty lub bezczynność organów administracji – mieszczące się w katalogu art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a takie akty, jak wynika z dokumentacji dołączonej do sprawy nie zostały w sprawie wydane. W orzecznictwie panuje niekwestionowany pogląd, w pełni akceptowany również przez sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 1 lutego 2007 r. I OSK 395/06 LEX nr 362475; postanowienie WSA w Lublinie z 31 grudnia 2007 r. III SA/Lu 586/07 Wspólnota 2008/3/47; postanowienie WSA w Warszawie z 24 listopada 2006 r. III SA/Wa 948/06 LEX nr 295005). Żaden przepis ustawy procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi nie przewiduje bowiem możliwości kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny postępowania dotyczącego rozpoznania skargi złożonej w trybie art. 227 k.p.a., zarówno w odniesieniu do czynności podejmowanych przez właściwy organ jak i ewentualnej jego bezczynności lub przewlekłości. Skarga na czynność nie mieszczącą się w zakresie właściwości sądu administracyjnego jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu i tak jest w niniejszej sprawie. Na zaskarżone pismo z dnia 23 grudnia 2020 r. skarga nie przysługuje. Tutejszemu Sądowi jest wiadome z urzędu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt I SAB/Sz 26/20 w sprawie skargi skarżącego na bezczynność Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie wydania postanowienia zarachowaniu wpłaty z 24 sierpnia 2020 r. na poczet jego należności wynikającej z II raty układu ratalnego - stwierdził, że Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do rozpoznania wniosku [...] z dnia 17 września 2020 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz w pozostałym zakresie oddalił skargę. Organ nie wniósł skargi kasacyjnej od powyższego wyroku i z tego względu stał się on prawomocny. WSA w Szczecinie stwierdził, że cyt. ,,(...) że choć skarżący uznał pismo z dnia (...) października 2020 r. Dyrektora ARiMR za postanowienie wydane na art. 62 § 4a o.p. i złożył na nie zażalenie to, w ocenie Sądu, ww. pismo nie mogło być uznane za postanowienie wydane na podstawie powyższego przepisu. Podkreślić należy, że Dyrektor ARiMR występował w tym piśmie w imieniu i z upoważnienia Prezesa ARiMR, a organ ten, tj. Prezes ARiMR, nie jest właściwy do wydania postanowień z art. 62 o.p. w pierwszej instancji. Właściwość organów ARiMR do wydania postanowień z art. 62 o.p. zostanie omówiona poniżej. Prawidłowo zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał ww. pismo-zażalenie za skargę wniesioną na Prezesa ARiMR na podstawie art. 238 § 1 k.p.a., którą rozparzył w dniu 23 grudnia 2020 r." W związku z treścią art. 144 p.p.s.a. tutejszy Sąd jest związany stanowiskiem wyrażonym ww. wyroku. W wyroku tym Sąd również stwierdził, że ,,(...) do Dyrektora ARiMR został złożony przez skarżącego wniosek o wydanie postanowienia w trybie art. 62 § 4 w zw. § 4a o.p. Wniosek ten nie został rozpoznany przez Dyrektora ARiMR w formie wydania postanowienia. Zdaniem Sądu, za rozpoznanie wniosku nie można uznać pisma Dyrektora ARiMR z dnia (...) października 2020 r., z przyczyn wyżej opisanych w uzasadnieniu. Wskazał również, iż ,,(...) w ocenie Sądu, Dyrektor ARiMR pozostawał w bezczynności wobec braku rozpoznania wniosku skarżącego w formie postanowienia, zawierające rozstrzygnięcie pozytywne lub negatywne dla strony (...)" Z powyższego wynika, iż w przypadku niewykonania przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR ww. wyroku z 18 lutego 2021 r. skarżący będzie miał prawo wniesienia skargi na niewykonanie wyroku na podstawie art. 154 p.p.s.a. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skargę należy poprzedzić wezwaniem Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR do wykonania przedmiotowego wyroku. Tutejszemu Sądowi nie jest wiadomo, czy przedmiotowe postanowienie zostało wydane. Na koniec należy jeszcze raz podkreślić, że skarga na pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr (...) z dnia (...) grudnia 2020 r. jest niedopuszczalna, co wyjaśniono powyżej. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.