V SA/Wa 1095/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2012 r. sprawy ze skargi M. G. L. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości; oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Minister Finansów, dalej "organ", po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Gminę L. (dalej: "skarżąca", "Gmina"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2012 r., zobowiązującą Gminę do zwrotu kwoty [...] zł jako dotacji celowej pobranej w 2010 r. z budżetu państwa w nadmiernej wysokości na realizację zadania własnego polegającego na udzieleniu uczniom pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym. Skarżąca Gmina otrzymała w 2010 r. dotację celową z budżetu państwa przeznaczoną na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym w łącznej kwocie [...] zł. W związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w zakresie rozliczenia przyznanej dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości z budżetu państwa na realizację zadania własnego polegającego na udzieleniu uczniom pomocy materialnej o charakterze socjalnym, pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda P. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu do budżetu państwa części dotacji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda zobowiązał Gminę do zwrotu kwoty [...] zł wraz z należnymi odsetkami, jako dotacji celowej pobranej w 2010 r. z budżetu państwa w nadmiernej wysokości. Uzasadniając podjętą decyzję Wojewoda argumentował, że na realizację wskazanego zadania Gmina przeznaczyła kwotę w całości pochodzącą z przyznanej dotacji celowej. W świetle natomiast art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.), dalej "u.f.p." - co najmniej 20% wydatkowanej kwoty powinno pochodzić ze środków własnych Gminy. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Gmina złożyła odwołanie od decyzji wydanej w I instancji wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania wszczętego w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 128 ust. 2 u.f.p. w związku z art. 90r ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572), dalej "u.s.o.". Uzasadniając przedstawione zarzuty skarżąca oparła się na stanowisku prezentowanym w piśmie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że art. 128 ust. 2 u.f.p. stanowi, że kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Zdaniem Ministra przepis ten jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego, dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80% kosztów realizacji zadania. Wyjątki od tej generalnej zasady mogą określić jedynie "odrębne ustawy". Minister podkreślił, że wykładnia językowa tego przepisu jest jednoznaczna i niepozostawiająca żadnych wątpliwości, co do jego rozumienia. Po pierwsze, użycie wyrazu "dofinansowanie" oznacza, że środki z budżetu państwa w postaci dotacji celowej mają na celu wsparcie realizacji określonego zadania własnego gminy w części, a nie w całości. Wskazał, że ustawodawca wyraźnie rozgranicza pojęcia "dofinansowania" i "finansowania" realizacji zadań publicznych np. art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3 u.f.p. zawierający definicję dotacji celowych. Rozróżnienie takie zawiera także art. 169 ust. 2 definiujący "dotację pobraną w nadmiernej wysokości". Minister przyznał rację twierdzeniu, zawartemu w powołanym w odwołaniu piśmie Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2010 r., że "ustawą odrębną", o której mówi zarówno ust. 1 jak i ust. 2 art. 128 u.f.p. jest ustawa z 1991 r. o systemie oświaty. Jednakże żaden z przepisów tej ustawy nie określa, iż udział procentowy dofinansowania tego zadania środkami dotacji celowej z budżetu państwa powinien być wyższy niż 80% kosztów realizacji zadania. Art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi jedynie, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Oznacza to, zgodnie z zasadą ogólną, wyrażoną w art. 128 ust. 1 u.f.p., iż udzielanie dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy. Ustawa o systemie oświaty szczegółowo reguluje powyższą kwestię w odniesieniu do jednostek oświatowych, natomiast nie określa innego, wyższego niż 80% udziału środków dotacji celowej przeznaczonych na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego na cele oświatowe. Minister dodał, że zarówno ustawa o systemie oświaty, jak i ustawa o finansach publicznych, posługuje się wyrazem "dofinansowanie". Z powyższych względów nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w piśmie Ministra Edukacji Narodowej, że brak wskazania wprost w ustawie o systemie oświaty proporcji określających jaka wielkość dotacji z budżetu państwa przypada na stypendia i zasiłki uczniowskie uzasadnia brak wymogu tzw. wkładu własnego na realizację zadania własnego gminy - w tym przypadku dotyczącego pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Gmina złożyła skargę na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r., wnosząc jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej, wydanej przez Wojewodę P. Zdaniem skarżącej decyzja Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r. narusza przepisy: 1. prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157. poz. 1240), dalej u.f.p." w związku z art. 90r ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572), dalej “u.s.o.", polegającym na błędnej wykładni tego przepisu oraz ustalenie, że dotacje celowe na dofinansowanie zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego powinny być w 20% pokryte z wkładu własnego beneficjenta, a także nieprzyjęcie, że ustawa o systemie oświaty jest ustawą odrębną, zezwalającą na sfinansowanie zadania własnego w innych proporcjach niż określone w art. 128 ust. 2 u.f.p. 2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), dalej “k.p.a.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, skutkiem czego było utrzymanie w mocy decyzji Wojewody P., naruszającej podstawowe zasady i wartości konstytucyjne, - art. 8 k.p.a., poprzez brak ustosunkowania się przez organ administracji publicznej do twierdzeń zgłaszanych przez skarżącą, mających znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy, - art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego, zasady pewności prawa, zasady ochrony praw nabytych, zabezpieczenia interesów w toku. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi podtrzymując motywy rozstrzygnięcia wskazane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Finansów, nakładającej na skarżącą gminę obowiązek zwrotu kwoty [...] zł, wraz z należnymi odsetkami, jako dotacji celowej pobranej w 2010 r. z budżetu państwa w nadmiernej wysokości, na realizację powyższego zadania własnego Gminy. Sąd nie stwierdził aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego czy postępowania, które to naruszenie mogłoby skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 128 ust. 2 u.f.p. – kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych nie może stanowić więcej niż 80% kosztów realizacji zadania, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Sąd podziela stanowisko organów przedstawione w zaskarżonych decyzjach, iż art. 128 ust. 2 u.f.p. jednoznacznie określa górny limit procentowy na dofinansowanie kosztów realizacji zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego, dotacją celową udzieloną z budżetu państwa na poziomie 80% kosztów realizacji zadania. Wyjątki od tej generalnej zasady mogą określić jedynie "odrębne ustawy". Jak trafnie zauważył Minister w zaskarżonej decyzji wykładnia językowa tego przepisu jest jednoznaczna i niepozostawiająca żadnych wątpliwości, co do jego rozumienia. Po pierwsze, użycie wyrazu "dofinansowanie" oznacza, że środki z budżetu państwa w postaci dotacji celowej mają na celu wsparcie realizacji określonego zadania własnego gminy w części, a nie w całości. Stosując wykładnię językową należy bowiem kierować się znaczeniem słów oraz tym, że ustawodawca racjonalnie używał takich a nie innych słów. Należy zatem wskazać, że ustawodawca wyraźnie rozgranicza pojęcia "dofinansowania" i "finansowania" realizacji zadań publicznych np. art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3 u.f.p. zawierający definicję dotacji celowych. Rozróżnienie takie zawiera także art. 169 ust. 2 definiujący pojęcie "dotacji pobranej w nadmiernej wysokości". Takie rozumienie powyższej normy prawnej prowadzi do logicznej konkluzji, że pozostała część finansowania realizacji zadania spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego. Odnosząc się do wskazanego przez skarżącą pisma Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2010 r. i zawartego w nim stwierdzenia, że "ustawą odrębną", o której mówi zarówno ust. 1 jak i ust. 2 art. 128 u.f.p, jest ustawa o systemie oświaty Sąd zauważa, że żaden z przepisów tej ustawy nie określa, iż udział procentowy dofinansowania tego zadania środkami dotacji celowej z budżetu państwa powinien być wyższy niż 80% kosztów realizacji zadania. Art. 90r ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi jedynie, że na dofinansowanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa. Oznacza to, zgodnie z zasadą ogólną, wyrażoną w art. 128 ust. 1 u.f.p., iż "udzielanie dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego określają odrębne ustawy". Ustawa o systemie oświaty szczegółowo reguluje powyższą kwestię w odniesieniu do jednostek oświatowych, natomiast nie określa innego, wyższego niż 80% udziału środków dotacji celowej przeznaczonych na dofinansowanie zadań własnych bieżących i inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego na cele oświatowe. Przy czym trafnie organ zauważył, że zarówno ustawa o systemie oświaty, jak i ustawa o finansach publicznych, posługuje się wyrazem "dofinansowanie". Z powyższych względów nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w piśmie Ministra Edukacji Narodowej, że brak wskazania wprost w ustawie o systemie oświaty proporcji określających, jaka wielkość dotacji z budżetu państwa przypada na stypendia i zasiłki uczniowskie uzasadnia brak wymogu tzw. wkładu własnego na realizację zadania własnego gminy, w tym przypadku dotyczącego pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym. W związku z powyższym stwierdzić należy, że ustawa o systemie oświaty nie reguluje w sposób odmienny pomocy materialnej dla uczniów i brak w niej wyłączenia stosowania art. 128 ust. 2 u.f.p. Wobec powyższego, organy trafnie uznały, że w przedmiotowej sprawie doszło do pobrania dotacji celowej z budżetu państwa w nadmiernej wysokości. W myśl art. 169 ust. 2 u.f.p. – dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej, niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Nieprawidłowość w przedmiotowej sprawie polegała na pobraniu z budżetu państwa środków finansowych w wysokości wyższej, niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania, ponieważ środki z dotacji celowej przeznaczonej na wskazany cel zostały pobrane w kwocie wyższej niż wynikało to z limitu procentowego określonego wprost w artykule 128 ust. 2 u.f.p. Wysokość kwoty dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości została wyliczona prawidłowo. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP ze względu na naruszenie zasady zabezpieczenia interesów w toku (wyprowadzanej z zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa) poprzez bezpośrednie stosowanie nowej ustawy o finansach publicznych. Zauważyć należy, że powyższych zasad nie można rozumieć jako nakazu niezmienności prawa i zakazu ingerencji ustawodawcy w stosunki prawne rozciągnięte w czasie, bowiem jednostka zawsze musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale nawet niezwłocznego wprowadzenia regulacji prawnych. Jednak w przedmiotowej sprawie dotacja udzielana była pod rządami ustawy o finansach publicznych z 2009 r. na warunkach oraz zasadach w niej wyrażonych, a nie była to kontynuacja "interesów w toku" zapoczątkowanych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych. Zmiana zasad czy wysokości przyznawania dotacji celowych nie narusza zasady zabezpieczenia interesów w toku, gdy określone korzyści przyznawane są po wejściu w życie nowych regulacji w przedmiotowym zakresie. Zauważyć również należy, że ustawa o finansach publicznych z 2009 r. weszła w życie 1 stycznia 2010 r. na podstawie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające - ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.). Ustawodawca uwzględniając konsekwencje wprowadzenia nowej regulacji przewidział przepisy przejściowe w odniesieniu do niektórych instytucji z zakresu finansów publicznych dotyczące na przykład: likwidacji gospodarstw pomocniczych oraz rachunków dochodów własnych, jak również skorzystał z instytucji przedłużenia obowiązywania dawnego prawa w odniesieniu do art. 169 - 171 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.). Tego rodzaju przepisów intertemporalnych nie wprowadzono jednak w odniesieniu do stosowania art. 108 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, który był częściowym odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 128 u.f.p. Zatem w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do dalszego stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.