V SA/Wa 1103/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - st. sekr. sąd. Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę. Przedmiotem skargi z [...] maja 2014 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę K. (dalej: wnioskodawca, skarżąca) jest stanowisko Ministra Administracji i Cyfryzacji zawarte w piśmie z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] informujące o uznaniu za niezasadny protestu skarżącej z [...] września 2013 r. dotyczącego oceny wniosku o dofinansowanie nr [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]", realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013, Oś priorytetowa 8 – Społeczeństwo informacyjne – zwiększenie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.3 – Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu – eInclusion. Pismem z [...] września 2013 r. nr [...] strona została poinformowana przez Władze Wdrażającą Programy Europejskie, iż wniosek uzyskał 75 pkt, ale nie został rekomendowany do dofinansowania. Na podstawie łącznej oceny dwóch niezależnych ekspertów stwierdzono, iż wniosek nie uzyskał minimum 50% punktów w ramach Grupy 4 – Budżet. Ponadto, wartość przeszacowanych wydatków w projekcie przekracza dopuszczalne 20% wydatków kwalifikowanych. Skarżąca pismem z [...] września 2013 r. wniosła protest od wyników oceny projektu. Minister Administracji i Cyfryzacji (Instytucja Pośrednicząca I Stopnia), pismem z [...] kwietnia 2014 r. poinformował skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu protestu. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż ocena wykonana przez Komisję Oceniającą nie zawiera uchybień, które skutkowałyby koniecznością zmiany punktacji przyznanej w Grupie – 4 Budżet. Brak jest także przesłanek dla skorzystania z możliwości określonych w § 7 pkt 2 ppkt 11 Regulaminu przeprowadzania konkursu. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. informację z [...] kwietnia 2014 r. Zarzuciła naruszenie § 7 pkt 2.6 Regulaminu przeprowadzania konkursu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na mylnym przyjęciu, że wniosek nie uzyskał minimum 50% punktów w ramach grupy: 4 – Budżet, podczas gdy prawidłowa ocena wniosku winna uwzględniać jako "kwalifikowane" wszystkie wydatki wykazane przez skarżącą we wniosku, co skutkowało bezzasadnym brakiem zatwierdzenia do realizacji wniosku. Gmina zarzuciła również naruszenie § 7 pkt 2.11 Regulaminu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i mylne przyjęcie, że wartość przeszacowanych wydatków kwalifikowanych przekracza dopuszczalne 20% wydatków kwalifikowanych projektu, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego odstąpienia od zmniejszenia budżetu wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem z powodu ich przeszacowania (kryterium efektywności), bądź braku kwalifikowalności, a tym samym do bezzasadnego nieuwzględnienia protestu. Ponadto, skarżąca zarzuciła naruszenie zasad oceny budżetu w ramach działania 8.3 PO IG (Grupa 4, punkt 3) poprzez mylne uznanie, że wydatki określone we wniosku w poz.: 2.5, 4.2, 4.3, 5.1, 2.7, 2.8, 4.9, 2.6, 4.6, 4.7 są niekwalifikowane, podczas gdy przedmiotowe wydatki zostały przez skarżącą dostatecznie uzasadnione, są racjonalne z punktu widzenia projektu oraz adekwatne do jego zakresu i celu. Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko i argumenty zaprezentowane w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Administracji i Cyfryzacji, na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712, z późn. zm.); zwanej dalej: "ustawa z.p.p.r.". Dodać należy, iż art. 37 ustawy z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 26 ust. 2 ustawy z.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję Zarządzającą obowiązek dokonywania oceny projektu z uwzględnieniem zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz z zapewnieniem przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu. Poddając rozstrzygnięcia Instytucji Zarządzającej lub Instytucji Pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej Spółki o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 (w skrócie: PO IG), Działanie 8.3 Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu - eInclusion. Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 1 października 2007 r. nr K (2007) 4562 w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 ze zm.). W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO IG wymienić trzeba ustawę z.p.p.r. oraz Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (tj. dokument zwany dalej uszczegółowieniem opracowany na podstawie PO IG, lata 2007-2013). W Załączniku 4.4 do wymienionego uszczegółowienia uregulowano procedurę odwoławczą w ramach PO IG, w tym w ramach systemu instytucjonalnego (dotyczącego tzw. postępowania przesądowego). Ponadto sposób przeprowadzenia konkursu jest unormowany w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka dla naboru I 2013 r. (dla Działania 8.3), stanowiącym opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Regulamin przeprowadzenia konkursu stanowił załącznik do ogłoszenia o konkursie opublikowanego zgodnie z art. 29 ustawy przez Władzę Wdrażającą Programy Europejskie na jej stronie internetowej. Dodatkowo jako załączniki do ogłoszenia o konkursie zostały umieszczone m.in. "Wzór wniosku o dofinansowanie projektu", "Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie", "Przewodnik po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka" oraz "Regulamin pracy Komisji Oceniającej". Wszyscy zgłaszający wnioski do konkursu mieli więc jednakową możliwość zapoznania się z zasadami przeprowadzania konkursu, co prowadzi do zachowania zasad: równego dostępu do pomocy wszystkich wnioskodawców oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy instytucja oceniająca wniosek prawidłowo stwierdziła, iż podczas oceny projekt nie uzyskał 50% punktów w ramach Grupy 4 – Budżet oraz, iż wartość przeszacowanych wydatków przekracza dopuszczalne 20% wydatków kwalifikowanych. Należy zauważyć, iż skarżąca otrzymała poniżej wymaganego, zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 6 Regulaminu, minimum 50% punktów w ramach merytorycznych kryteriów z grupy 4 Budżet. Nie było również możliwości skorzystania z uznaniowej kompetencji oceniających do wyłączenia z budżetu projektu wydatków niekwalifikowalnych, z uwagi na przekroczenie progu 20% wartości wydatków kwalifikowalnych. W pierwszej kolejności ustosunkowując się do zarzutu nieprawidłowego zaklasyfikowania przez Komisję Oceniającą poszczególnych wydatków ujętych w projekcie jako kosztów niekwalifikowanych należy wyjaśnić, że w ramach oceny kryterium "Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania 8.3", zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, badaniu podlega czy przedstawione w projekcie wydatki są kwalifikowalne w ramach działania zgodnie z Wytycznymi MRR w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IG. Badane jest czy przedstawione w projekcie wydatki są dostatecznie uzasadnione i racjonalne z punktu widzenia realizacji danego projektu oraz adekwatne do jego zakresu i celu. Sprowadzenie projektu może prowadzić do zmniejszenia budżetu wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem z powodu ich przeszacowania (kryterium efektywności), bądź braku kwalifikowalności. Aby kryterium było spełnione, łączne zmniejszenie może wynosić co najwyżej 20% wartości wydatków kwalifikowanych wskazanych przez wnioskodawcę w projekcie. Modyfikacja ta nie może również prowadzić do niewykonalności projektu. W ocenie Sądu, Instytucja Pośrednicząca zasadnie wywiodła zatem, iż wysokość wydatków związanych z zakupem serwera do platformy e-lerningowej, budową i obsługą platformy e-lerningowej oraz opracowaniem treści szkoleń e-lerningowych, przy uwzględnieniu całkowitej kwoty na wskazane wydatki wynoszącej ponad 300.000 zł, budzi wątpliwości w kontekście zapewnienia instrumentów nauki jedynie stu użytkownikom. Zasadnie, w kontekście przywołanego opisu spornego kryterium, powołano się na brak konkretnego uzasadnienia ww. wydatków. Odnosząc się do zarzutu braku wystąpienia Komisji Oceniającej z prośbą o dodatkowe wyjaśnienia wskazać należy, iż powyższe uprawnienie Komisji stanowi, zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 9 Regulaminu przeprowadzania konkursu, jej kompetencję uznaniową i nie może w żaden sposób prowadzić do modyfikacji wniosku. W ocenie skarżącej, Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IG uznają za kwalifikowalne dla realizacji programu wydatki związane z platformą e-lerningową, co powoduje, że nie ma obowiązku dodatkowego uzasadniania planowanych w tym zakresie wydatków. Należy w powyższym kontekście zauważyć, iż w zakresie kryterium "Planowane wydatki są uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu" ocenie podlega czy wydatki są uzasadnione i racjonalne z punktu widzenia realizacji danego projektu oraz adekwatne do jego zakresu i celu (czy są niezbędne do prawidłowej realizacji projektu). Obowiązkiem wnioskodawcy było zatem szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie wydatków w celu potwierdzenia ich racjonalności i adekwatności. Należy podzielić stanowisko IP, iż skarżąca nie wskazała na odmienny charakter szkoleń w poz. 5.1 i 5.2. Z opisu wskazanych wydatków wynika, że zróżnicowana jest jedynie planowana forma obu szkoleń, nie zaś ich przedmiot. Odnosząc się do zarzutu wadliwego uznania za niekwalifikowalne wydatków z poz. 2.7 i 2.8 stanowiących koszty odtworzeniowe komputerów i drukarek należy wskazać, iż zgodnie z zapisami podrozdziału 11 – Amortyzacja rozdziału 6 – Wspólne warunki kwalifikowalności wydatków w odniesieniu do przykładowych kategorii wydatków kwalifikowalnych Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IG koszty amortyzacji aktywów, zarówno środków trwałych, jak i wartości niematerialnych i prawnych, kwalifikują się do współfinansowania pod warunkiem, że w przypadku środków trwałych, wydatki na ich nabycie nie zostały zgłoszone jako wydatki kwalifikowalne, ani też środek trwały nie był współfinansowany ze środków unijnych ani z krajowych środków pomocy publicznej lub pomocy de minimis w ciągu 7 lat poprzedzających datę nabycia środka trwałego. W przedmiotowym projekcie Gmina zaplanowała natomiast zarówno nabycie sprzętu, jak i pokrycie de facto kosztów jego amortyzacji. Ponadto, zgodnie z Instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie w ramach projektu kwalifikowalne są jedynie wydatki w okresie realizacji projektu wynoszącym 21 miesięcy. Należy zauważyć, iż IP zasadnie wskazała na wątpliwości w zakresie racjonalności przewidzianego w projekcie wydatku o wartości 15% ceny jednostkowej zakupu komputera na ubezpieczenie, które swoim zakresem nie obejmuje uszkodzeń mechanicznych. Powyższa argumentacja posłużyła do uzasadnienia niekwalifikowaności kosztów odtworzeniowych. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, w kartach oceny merytorycznej znajduje się uzasadnienie stanowiska odnośnie przeszacowanych wydatków na zakup routerów, instalację i konfigurację komputerów, instalację routerów Wi-Fi oraz serwis routerów Wi-Fi. Z tych względów Sąd uznał, że ocena wniosku nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Instytucji Pośredniczącej i na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z.p.p.r. orzekł, jak w sentencji wyroku.