V SA/Wa 1103/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha Sędziowie: WSA Krystyna Madalińska-Urbaniak WSA Dorota Mydłowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi G. L. na rozstrzygnięcie [...] Jednostki Wdrażania Programów [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę. Przedmiotem skargi Gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest rozstrzygnięcie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Gmina [...] (zwana dalej Skarżącą, Wnioskodawcą) złożyła wniosek o dofinasowanie pn. ,, [...], złożonego w ramach konkursu nr RPMA.04.01.00-IP.01-14-017/16, ogłoszonego w dniu 29 kwietnia 2016 r. w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, Osi Priorytetowej IV "Przejście na gospodarkę niskoemisyjną", Działanie 4.1 "Odnawialne źródła energii", Typ projektów "Infrastruktura do produkcji i dystrybucji energii ze źródeł odnawialnych". W wyniku przeprowadzonej oceny merytorycznej Wniosek o dofinansowanie uzyskał pozytywną ocenę w kryteriach dostępu, kryteriach merytorycznych ogólnych oraz uzyskał 67,00 punktów z 83,00 punktów możliwych do zdobycia i ze względu na ustalony poziom alokacji środków nie został rekomendowany do dofinansowania. Skarżąca gmina złożyła protest od powyższej oceny. Przedmiotem protestu była ilość przyznanych punktów za Kryterium nr 1: Wzrost wykorzystania energii odnawialnej. W zaskarżonym do Sądu rozstrzygnięciu [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych stwierdziła, że wniesiony protest nie zasługuje na uwzględnienie. [...]JWPU odnosząc się do spełnienia Kryterium nr 1: Wzrost wykorzystania energii odnawialnej podniosła, że: I ekspert przyznał 1 punkt uzasadniając: Ilość energii wytworzonej z odnawialnych źródeł energii w wyniku realizacji projektu odniesiono do całkowitej energii zużytej i produkowanej 10,70%. Przyznano 1 punkt; natomiast II ekspert przyznał 1 punkt uzasadniając: Zgodnie z informacjami, zawartymi w Studium wykonalności w wyniku realizacji projektu nastąpi wzrost ilości energii wytworzonej z OZE wobec zużytej w obiektach objętych projektem o 10,70%. Organ wyjaśnił, iż ocenę tego kryterium przeprowadza się poprzez analizę ilości energii wytworzonej z odnawialnych źródeł energii w wyniku realizacji projektu odniesionej do całkowitej energii zużytej i/lub produkowanej w obiekcie/ach objętych projektem. Podniósł, że kryterium premiuje projekty o jak największym % udziale energii pozyskanej z OZE. Podniósł, że przy ocenie tego kryterium analizie poddaje obszar merytoryczny jakiego dotyczy projekt w zakresie centralnego ogrzewania, przygotowania ciepłej wody, oświetlenia budynku (lub innych potrzeb na energię wskazanych w dokumentacji wniosku przez Wnioskodawcę). Wskazał, iż podstawę szacowania całkowitej energii zużytej stanowi informacja Wnioskodawcy ujęta w celach projektu i/lub w zakresie inwestycji, obejmująca obszar wdrażania Odnawialnych Źródeł Energii, czy dotyczy: centralnego ogrzewania, przygotowania ciepłej wody, oświetlenia budynku (lub innych potrzeb na energię wskazanych przez Wnioskodawcę). Wyjaśnił, iż w ocenie tego kryterium odnosi ilości energii wytworzonej z Odnawialnych Źródeł Energii realizowanych w ramach projektu do całkowitych potrzeb obiektów, obejmujących zgodnie z informacją Wnioskodawcy potrzeby energetyczne z obszaru ogrzewania, przygotowania ciepłej wody i oświetlenia (lub innych potrzeb na energię wskazanych przez Wnioskodawcę). W przypadku ocenianej inwestycji w celach projektu prezentowanych w Studium wykonalności na stronie 15 jednoznacznie zdefiniowano, że cały przedmiot projektu obejmuje cele: "Wzrost produkcji energii elektrycznej i cieplnej pochodzącej z odnawialnych zasobów poprzez realizację inwestycji w zakresie budowy jednostek wytwarzania energii elektrycznej i ciepła dla prywatnych budynków mieszkalnych oraz budynków użyteczności publicznej". Zgodnie z tą informacją, organ ocenił, że Wnioskodawca poprawnie przyjął założenia do wyliczenia wzrostu wykorzystania energii odnawialnej jako udziału ilości energii wytworzonej z OZE w całkowitej energii zużywanej przez obiekty przed realizacją projektu, przyjmując wartość całkowitej energii zużywanej przez obiekty przed realizacją projektu w zakresie energii elektrycznej i ciepła, w obszarze dostawy ciepłej wody i oświetlenia jednolicie dla całego zakresu projektu. Stwierdził, iż w oparciu o prawidłowe założenia, oceniając powyższe kryterium zweryfikowano metodę wyliczeń, według której zgodnie z zapisami Studium wykonalności, oszacowano wartość wzrostu wykorzystania energii odnawialnej na poziomie 10,7%, jako poprawną. Zauważył również, że wniosek podlegał uzupełnieniu na etapie oceny merytorycznej, a eksperci zweryfikowali przedstawione tam założenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...]. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: Zaskarżonej decyzji zarzucam naruszenie: 1) art. 53 ust. 1 i art. 57 w związku z art. 58 ust. 1 pkt 2 u.r.p. w zw. z art 9 kpa poprzez brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu polegające nierozpoznaniu w całości zarzutów postawionych przez Skarżącego w proteście (nie odniesienie się do przedstawionego przez Skarżącego w proteście nowego obliczenia wskaźnika ,,Wzrostu wykorzystania energii odnawialnej" z kryterium Szczegółowego merytorycznego nr 1oraz na braku przy rozpoznawaniu protestu odniesienia się do konieczności zapewnienia porównywalności wskaźnika merytorycznego nr 1 dla przedmiotowego Projektu z innymi projektami (wnioskodawcy mogli wyliczać wskaźnik ,,Wykorzystania energii odnawialnej" wg różnych metod); 2) art. 37 ust. 1 i 2 u.r.p. w związku z art. 125 ust. Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., poprzez nierzetelną ocenę projektu w zakresie kryterium szczegółowego merytorycznego nr 1 "Wzrost wykorzystania energii odnawialnej" polegające na braku na etapie oceny merytorycznej zapewnienia porównywalności wskaźnika z kryterium szczegółowego merytorycznego nr 1 dla przedmiotowego Projektu z innymi projektami (wnioskodawcy mogli wyliczać odnawialnej" wg różnych metod). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym piśmie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 217 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa"). W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50 tej ustawy, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów kpa, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony może budzić wątpliwości kwestia dopuszczalnej sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie, postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować także w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie. Uznać zatem należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego i ustaw, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego, w tym regulamin przeprowadzania konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020, Osi Priorytetowej IV "Przejście na gospodarkę niskoemisyjną", Działanie 4.1 "Odnawialne źródła energii", Typ projektów "Infrastruktura do produkcji i dystrybucji energii ze źródeł odnawialnych" (dalej: "Regulamin konkursu"). Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych, jak również legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w zaskarżonej informacji z [...] maja 2017 r. Sąd stwierdza, że odpowiadają one prawu. Zgodnie z art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej (który ma odzwierciedlenie w pkt 10.2 Regulaminu konkursu) negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której: 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny; 2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania. 3. W przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie projektu do dofinansowania, okoliczność ta nie może stanowić wyłącznej przesłanki wniesienia protestu. Dokonując oceny zaskarżonej informacji w pierwszej kolejności należy zauważyć, że projekt skarżącej spełnił kryteria wyboru projektów, jednak uzyskana liczba punktów nie pozwalała na dofinansowanie projektu zgodnie z ww. przepisami. Suma uzyskanych punktów w ramach oceny merytorycznej wyniosła 67 z 83 punktów możliwych. Podnieść należy, że podmioty przystępujące do konkursu wyrażają zgodę na obowiązujące w nim przepisy i reguły. W niniejszej sprawie sporne jest spełnienie Kryterium nr 1: Wzrost wykorzystania energii odnawialnej. Jak wynika z zaskarżonego pisma obaj eksperci za ww. kryterium zgodnie przyznali po 1 punkcie ponieważ ocenę tego kryterium przeprowadza się poprzez analizę ilości energii wytworzonej z odnawialnych źródeł energii w wyniku realizacji projektu odniesionej do całkowitej energii zużytej i/lub produkowanej w obiekcie/ach objętych projektem. Kryterium premiuje projekty o jak największym % udziale energii pozyskanej z OZE, a w przedmiotowym projekcie udział ten wynosi 10,70%, a za powyższa wartości przyznaje się po 1 punkcie. Podkreślenia wymaga, że sam Wnioskodawca wskazał zastosowaną metodologie obliczania ww. wskaźnika i w odpowiedzi na pismo organu z [...] stycznia 2017 r. udzielił informacji na ten temat. Dopiero, gdy skarżąca gmina dowiedziała się, że projekt jest na liście rezerwowej przedstawił całkowicie odmienna metodologię wyliczania wskaźnika (vide treść protestu). Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej po wniesieniu protestu należy ponownie sprawdzić złożony wniosek i czy ocena została przeprowadzona prawidłowo, a nie ponownie oceniać nowe treści, które Wnioskodawca zawarł w proteście. Byłoby to nierówne traktowanie podmiotów, które złożyły wnioski Art.43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej stanowi, że uzupełnienie wniosku nie może być jego modyfikacją. Natomiast zastosowanie całkowicie odmiennej metodologii wyliczenia wskaźnika wzrostu wykorzystania energii odnawialnej (co miało miejsce we wniesionym proteście), która prowadzi do całkowicie innej wartości wskaźnika niż przedstawiona w ocenionym już wniosku, z pewnością stanowić będzie jego istotną modyfikację. W niniejszej sprawie nastąpiła modyfikacja wniosku pierwotnego, z tego względu organ rozpoznając protest nie musiał się odnieść do powyższej kwestii. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że ocena wniosku gminy była rzetelna i obiektywna, formalnie poprawna, tym samym nie było podstaw do uwzględniania protestu, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy orzekł jak w sentencji.