V SA/Wa 1103/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Pindelska Sędziowie sędzia WSA Andrzej Kania asesor WSA Aleksandra Młyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącego [...] kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej "k.p.a.") oraz art. 18 i art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.; dalej "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Prezydenta Miasta [...] [...] na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku [...] – utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący. Naczelnik ...Urzędu Skarbowego w [...] prowadził postępowanie egzekucyjne wobec majątku ...., na podstawie wystawionego przez Prezydenta Miasta [...] tytułu wykonawczego z dnia [...].07.2014 r. nr [...] Odpis ww. tytułu wykonawczego doręczono zobowiązanemu w dniu [...].08.2014 r. Dochodzone należności dotyczą opłaty dodatkowej w wysokości 50 zł za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w 2012 r. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w ... S.A. w [...], zawiadomieniem z dnia [...].03.2016 r. nr [...] (doręczonym do Banku w dniu ..03.2016 r., zaś zobowiązanemu w dniu ..03.2016 r.). Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., Naczelnik ... Urzędu Skarbowego w [...] na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku [...] na podstawie ww. tytułu wykonawczego, z uwagi na przedawnienie dochodzonej opłaty. Organ wskazał, że wobec zobowiązanego prowadzono postępowanie egzekucyjne w administracji. W związku z wygaśnięciem zobowiązania objętego tytułem wykonawczym wskutek przedawnienia należności na podstawie art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu. Prezydent Miasta [...] pismem z dnia [...].03.2019 r. nr [...] wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu powołał się na przepis art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), zgodnie z którym obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. W ocenie wierzyciela, bieg terminu przedawnienia może zostać przerwany. Wierzyciel powołał się na przepis art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.), zgodnie z którym do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.). Stwierdził, iż należności z tytułu opłat i kar za korzystanie z dróg publicznych zaliczone są do kategorii niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, wymienionych w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, do których odnosi się art. 70 ustawy - Ordynacja podatkowa. Stosownie do treści tego przepisu, bieg terminu przedawnienia przerywa zastosowanie środka egzekucyjnego. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Zdaniem wnoszącego zażalenie, przepisy te stosuje się do obliczania biegu terminu przedawnienia wymagalności opłat dodatkowych, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, a w konsekwencji do ich wymagalności i dopuszczalności prowadzenia egzekucyjni administracyjnej. Zdaniem wierzyciela odpowiednie stosowanie przepisów art. 70 Ordynacji podatkowej do postępowania w sprawie należności z tytułu opłat dodatkowych określonych w ustawie o drogach publicznych nie budzi wątpliwości, ponieważ zmianę wprowadziła od 01.01.2010 r. ustawa o finansach publicznych z dnia 27.08.2009 r. W niniejszej sprawie, zdaniem wierzyciela, do takiego przerwania doszło na skutek zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego z dnia [...].03.2016 r. Opłata dodatkowa wyszczególniona w ww. tytule wykonawczym pozostaje zatem wymagalna do ..03.2021 r. Mając na uwadze powyższe wierzyciel uznał, że przerwanie biegu terminu przedawniania wyklucza zastosowanie przepisów wynikających z art. 40 d ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w .... po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...].04.2019 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika ... Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...].03.2019 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że przepisy ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) zawierają regulację ustanawiającą 5-letni termin przedawnienia w zakresie obowiązku uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40d pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zobowiązanie z tytułu opłaty dodatkowej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłata lub kara powinna zostać uiszczona. W ocenie organu, należność objęta tytułem wykonawczym z dnia [...].07.2014 r. nr [...] z tytułu opłaty dodatkowej za okres 2012 r., przedawniła się z dniem 31.12.2017 r. Wobec powyższego organ egzekucyjny był zobowiązany umorzyć z urzędu postępowanie egzekucyjne, gdy stwierdził, iż upłynął pięcioletni termin przedawnienia zaległości, o którym mowa w art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych, bez względu na to, czy w jego trakcie zastosowane zostały skuteczne środki egzekucyjne, czy też nie. Organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony zawartym w zażaleniu, trudno znaleźć w niniejszej sprawie podstawę do zastosowania art. 70 ustawy Ordynacja podatkowa jedynie na mocy odesłania zawartego w art. 67 ustawy o finansach publicznych (mówiącego o "odpowiednim" zastosowaniu przepisów działu III tej ustawy), ponieważ kwestia przedawnienia jest uregulowana w ustawie o charakterze szczególnym, jakim jest ustawa o drogach publicznych (ustawa reguluje bezpośrednio kwestię przedawnienia omawianych należności), a uregulowania te mają pierwszeństwo przed przepisami o charakterze ogólnym, jakimi są ustawa o finansach publicznych i ustawa Ordynacja podatkowa. Zdaniem organu, Naczelnik ... Urzędu Skarbowego w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. zasadnie umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent [...], reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: a) art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068) - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu; b) art. 70 § 4 ustawy z dnia 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r., poz. 800) - poprzez niezastosowanie tego przepisu, a w rezultacie powyższego naruszenie: c) art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314) - poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego stwierdził, że stanowisko organu II instancji jest rezultatem błędnej wykładni przepisu art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych i uznania, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 70 § 4 ustawy Ordynacja podatkowa. Jednocześnie podtrzymał stanowisko wierzyciela w sprawie, że art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych określa wyłącznie termin przedawnienia, natomiast nie określa, czy i kiedy może on zostać przerwany. Natomiast po dniu 1 stycznia 2010 r. tj. po dniu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w sprawie znajduje pełne zastosowanie, na podstawie art. 67 tej ustawy, przepis art. 70 § 4 ustawy - Ordynacja podatkowa. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi art. 120 cytowanej ustawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ww. ustawy. W rozpoznawanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, które skutkowały uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Kontroli Sądu podlegało postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika ...Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, dotyczącego należności z tytułu opłaty dodatkowej w wysokości 50 zł za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w 2012 r. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowi art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Stosownie do art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (tj. opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania), pobiera się opłatę dodatkową. Zgodnie zaś z art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zobowiązanie z tytułu opłaty dodatkowej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłata lub kara powinna zostać uiszczona. Organ przyjął, że na podstawie art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej w wysokości 50 zł za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania w 2012 r. (o której mowa w art. 13f ust. 1 ustawy), przedawnił się, gdyż upłynęło 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłata powinna zostać uiszczona. Należność objęta tytułem wykonawczym z dnia [...] lipca 2014 r., którego odpis doręczono zobowiązanemu w dniu 27 sierpnia 2014 r., zdaniem organu przedawniła się w dniu 31 grudnia 2017 r. Wniosek taki organ wywiódł z treści art. 40d ust. 3 ww. ustawy. Powyższe stanowisko organu nie jest prawidłowe i wynika z błędnej wykładni art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 13f ust. 1 ww. ustawy, sprowadzającej się do tezy, że ww. przepis stanowi zupełną regulację przedawnienia opłaty dodatkowej, określonej w art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych. O ile bowiem przepis ten niewątpliwie stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej i ma pierwszeństwo stosowania w obszarze poddanym jego regulacji, to jednak okoliczność ta nie wyklucza stosowania do opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania pozostałych przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w tym art. 70 § 4 normującego zdarzenia skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia. Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, do spraw niepodatkowych należności budżetowych wszczętych po dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. po dniu 1 stycznia 2010 r., ma zastosowanie regulacja zawarta w art. 67 ust. 1, odsyłająca do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Jak trafnie podniósł skarżący, na skutek zastosowania środka egzekucyjnego, tj. zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego z dnia [...] marca 2016 r., doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia wymagalności opłaty dodatkowej, na podstawie art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej – mającym zastosowanie do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, takich jak m.in. opłaty dodatkowe za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania, na podstawie art. 67 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Termin ten rozpoczął bieg na nowo od dnia następnego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Opłata dodatkowa wskazana w tytule wykonawczym pozostaje zatem wymagalna do dnia 4 marca 2021 r. Stanowisko wskazujące na zasadność stosowania przepisu art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej do opłaty dodatkowej za postój w strefie płatnego parkowania potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I GSK 3504/18, z dnia 4 października 2019 r. sygn. akt I GSK 559/19, z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt I GSK 606/19, z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt I GSK 662/19, z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt I GSK 687/19). Powołane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na prawidłowość stanowiska, zgodnie z którym opłaty dodatkowe za parkowanie w strefie płatnego parkowania są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, do których w zakresie nieuregulowanym ustawą o finansach publicznych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej – w tym przepis art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej, dotyczący przerwania biegu przedawnienia zobowiązania wskutek zastosowania środka egzekucyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędna jest odmienna wykładnia art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 13 f ust. 1 tej ustawy, sprowadzająca się do tezy, że art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi zupełną regulację przedawnienia dodatkowej opłaty określonej w art. 13f ust. 1 ww. ustawy, do której nie stosuje się przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela przytoczony pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania oraz sformułowaną ocenę prawną. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 oraz art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących kwotę uiszczoną z tytułu wpisu sądowego od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 210 cytowanej ustawy.