V SA/Wa 1104/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi N Sp. z o.o. z siedzibą w K na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości; 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane ni w mocy postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] .06.2008 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz N Sp. z o.o. z siedzibą w K kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego N Spółka z o.o. z siedzibą w K, będąca cudzoziemcem w rozumieniu ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (jedn. tekst Dz.U. z 2004 r. nr 167, poz. 1758 z późn. zm) wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha, położone w obrąbie G , jednostka ewidencyjna P gmina P, woj. [...] będącej własnością KM Stosownie do przepisów o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] .06.2008 r. nr [...] zgłosił sprzeciw na nabycie wyżej wymienionej nieruchomości, gdyż spółka zamierzała nabyć ww. grunty w celu eksploatacji [...] , zatem niezgodnie z ich rolniczym charakterem. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy N wskazała, że za zmianą powyższego postanowienia przemawiają nowe okoliczności, których wnioskodawca nie mógł podnieść wcześniej - mianowicie, we wniosku z dnia [...] maja 2008 roku podano, iż przedmiotowe działki [...[ i [...] w P nie są objęte aktualnie planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem dnia [...] czerwca 2008 roku Rada Gminy P podjęła uchwalę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "[...] w części położonej na obszarze gminy P, na mocy której cała działka nr [...] i część działki [...] uzyskały w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie o symbolu PGe-1, tj. jako tereny przyszłych eksploatacji surowców mineralnych. Wskutek powyższej uchwały zmienił się stan faktyczny i prawny będący podstawą wydania zaskarżonego postanowienia w ten sposób, iż odpadła podstawa dla twierdzenia, iż wyrażenie zgody na nabycie przez N sp. z o.o. przedmiotowych działek prowadziłoby do "wykorzystała ich niezgodnie z ich rolniczym przeznaczeniem". Twierdzenie to stanie się nieaktualne jak tylko wejdzie w życie przedmiotowa uchwała, gdyż planowane na działce [...] i [...] wydobycie będzie jak najbardziej zgodne z najnowszym planem zagospodarowania tych terenów. Ponadto skarżąca wskazała na negatywne gospodarczo skutki zgłoszonego sprzeciwu, na fakt iż grunty nie są od dawna wykorzystywane rolniczo ( i nie będą, gdyż są położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przemysłowych ), a nadto że są to grunty niskiej klasy, objęte znacznie złagodzonymi rygorami ochrony. Przed rozstrzygnięciem środka zaskarżenia strona poinformowała organ, iż decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] Wojewoda [...] stwierdził ‘nieważność uchwały Rady Gminy P z dnia [...] czerwca 2008 roku nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "[...] " . Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, iż będąc organem współdziałającym na podstawie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, uwzględnia nie tylko przedmiot sprawy administracyjnej, ale także zakres swoich zadań. W szczególności Minister, działając jako organ współdziałający na podstawie art. 1 ust.1 i 1a ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony do jego oceny pod kątem kształtowania ustroju rolnego oraz ochrony gruntów rolnych. Mając na uwadze fakt, iż wnioskodawca zamierza przeznaczyć na cele działalności gospodarczej grunty rolne, a więc na cel sprzeczny z ich charakterem organ stwierdził, iż istniały podstawy do zgłoszenia sprzeciwu na ich nabycie. Jednocześnie ocenił , że wnioskodawca nie wskazał żadnych argumentów przemawiających za uchyleniem sprzeciwu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie N Spółka z o.o. w K zarzuciła powyższemu postanowieniu naruszenie : 1. przepisu prawa materialnego – art. 1a) ustawy z dnia 24 marca 1920 r. nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 Nr 167 poz. 1758 z późn. zmianami) poprzez jego niezastosowanie, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, 2. przepisów postępowania – art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, Wniosła o uchylenie w całości powyższego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego oraz o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że uzasadnienie postanowienia jest niezwykle lakoniczne i nie odnosi się do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w środku odwoławczym , lakonicznie tylko wskazując na "interes rolnictwa" i nie wskazując dlaczego ten właśnie interes powinien w tych konkretnych okolicznościach zyskać prymat nad interesem strony. W ocenie skarżącej takie lakoniczne i zdawkowe uzasadnienie narusza art. 7 i 77 k.p.a. , tym bardziej, że instytucja zgłoszenia sprzeciwu jest oparta na tzw. uznaniu administracyjnym, co nakłada na organ obowiązek szczególnie wnikliwego rozważenia całokształtu okoliczności sprawy. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowe grunty, stanowiące zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów łąkę trwałą, pastwiska trwałe, grunty zadrzewione i zakrzewione, rowy i nieużytki klasy w przeważającej większości V i VI, od lat nie są użytkowane rolniczo z uwagi na sąsiedztwo [...] i[...] , którą transportowane są dostawy[..] . W rzeczywistości teren przedmiotowych działek jest pokryty warstwą[...] , co uniemożliwia prowadzenie w ich obrębie jakiejkolwiek działalności rolniczej, a zwłaszcza wypasu zwierząt. W ocenie skarżącej podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy winien mieć także fakt, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P zatwierdzone Uchwałą Nr [...] Rady Gminy P z dnia [..] września 2000roku, zmienione Uchwałą nr [...] 05 Rady Gminy w P z dnia [...] września 2005 roku przewiduje, iż przedmiotowe działki leżą w obszarze oznaczonym jako "obszar górniczy". Ponadto zgodnie z opracowywanym aktualnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "[...] " w części położonej na terenie gminy P cała działka nr [...] oraz cześć działki nr [...] położone są w terenie oznaczonym symbolem PGe1– "tereny przyszłej eksploatacji". Strona podniosła, że: zgodnie z art. 9 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 roku, nr 80 poz. 717), ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając zaskarżone postanowienie w wyżej wskazanym zakresie uznał, że nie może ono pozostać w obrocie prawnym, bowiem zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.) nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jeżeli sprzeciwu, w formie postanowienia, nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Stosownie do art. 1a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców zezwolenie, o którym mowa w art. 1 ust. 1, jest wydawane na wniosek cudzoziemca, jeżeli: 1) nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także nie sprzeciwiają się temu względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa; 2) wykaże on, że zachodzą okoliczności potwierdzające jego więzi z Rzecząpospolitą Polską. Zgodnie z art. 1a ust. 2 powołanej ustawy okolicznościami, które potwierdzają więzi cudzoziemca z Rzecząpospolitą Polską mogą być w szczególności: 1) posiadanie polskiej narodowości lub polskiego pochodzenia; 2) zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej; 3) posiadanie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony lub na osiedlenie się; 4) członkostwo w organie zarządzającym przedsiębiorców wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 4; 5) wykonywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalności gospodarczej lub rolniczej, zgodnie z przepisami prawa polskiego. Powierzchnia nieruchomości nabytych przez cudzoziemca w przypadku określonym w art. 1a ust. 2 pkt 5 powinna być uzasadniona rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności gospodarczej. Nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo, z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (art. 1a ust. 5 i 6 cyt. ustawy). Niewątpliwie skarżąca spółka jest cudzoziemcem w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, zaś działki objęte wnioskiem, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, zostały sklasyfikowane jako łąki i pastwiska klasy IV, V, VI, grunty zadrzewione i zakrzewione klasy V i VI oraz rowy i nieużytki. Nie przesądzając w niczym ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zgody na nabycie przez N Spółka z o.o. w K nieruchomości wskazanych we wniosku z dnia 14 maja 2008 r. o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w miejscowości P stanowiących własność K M stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 §1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, natomiast przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kwestia odmowy lub wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca ma charakter uznania administracyjnego, nie oznacza to jednak dowolności. Organ orzekający winien bowiem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz mieć na uwadze interes społeczny i słuszny interes strony. W rozpoznawanej sprawie obowiązkom tym uchybiono. Zgłaszając sprzeciw Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził jedynie, że dla przedmiotowych nieruchomości brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże jak wynika z wypisu z rejestru gruntów omawiane nieruchomości zostały sklasyfikowane jako grunty rolne. Podniósł, że wnioskodawca zamierza wykorzystać nabywane nieruchomości rolne na cele nie rolne, co jest sprzeczne z interesem rolnictwa i z tego powodu nabyciu omawianych nieruchomości sprzeciwiają się względy polityki społecznej. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powtórzył jedynie wcześniejsze argumenty . Trafne są zatem zarzuty skargi, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy i bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. W konsekwencji zawarta w zaskarżonym postanowieniu ocena jest dowolna, ogólnikowa i wykracza poza zakres uznania administracyjnego. Organ nie odniósł się do twierdzeń i zarzutów odnośnie planowanego sposobu wykorzystania nieruchomości podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie aktualnego wykorzystania przedmiotowych nieruchomości, a także nie wziął pod uwagę faktu, że wnioskowane nieruchomości stanowią głównie grunty niskiej klasy, a także rowy i nieużytki. Natomiast ustalenia swoje oparł jedynie na danych z wypisu rejestru gruntów, bez odniesienia do przeznaczenia gruntu w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i bez wskazania aktualnych kierunków polityki rolnej na terenie, gdzie znajdują się przedmiotowe nieruchomości. Zgłaszając sprzeciw Minister nie wziął także pod uwagę podnoszonego przez stronę faktu, że położenie wskazanych nieruchomości bezpośrednio w sąsiedztwie zakładu wnioskodawcy praktycznie uniemożliwia przeznaczenie tych nieruchomości pod produkcję rolną. Nie uwzględniono także wykazywanych okoliczności, że przedmiotowe nieruchomości od wielu lat stanowią nieużytki, niewykorzystywane przez ich obecnych właścicieli w żaden rolniczy sposób. Bez wątpienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozstrzygając w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca kieruje się przede wszystkim preferencjami prowadzonej przez siebie polityki rolnej (patrz wyrok WSA w Warszawie z 4 czerwca 2004 r. sygn. akt V SA 5153/03), a o charakterze nieruchomości istotnie decyduje jej przeznaczenie nie zaś fakt jej nierolniczego wykorzystania, to jednak sprzeciw organu z powołaniem się jedynie na ogólne względy polityki rolnej nie może być dowolny, a winien znaleźć odniesienie do okoliczności konkretnej sprawy. W ocenie Sądu odwołanie się przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do interesu społecznego wyłącznie na gruncie rozwiązań ustawowych, bez rozważenia realiów konkretnej sprawy i rzeczywistej działalności strony czyni, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o uznanie administracyjne noszące cechy dowolności a nie zapisanej w art. 80 k.p.a. zasady swobody oceny dowodów i podejmowania decyzji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien mieć na względzie powyższe uwagi i w konsekwencji opinię swą wyrazić po dokładnym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu rzeczywistych interesów wskazanych w art. 7 k.p.a., czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, jako wydane z naruszeniem prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę stwierdzenia, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.