V SA/Wa 1105/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Cezary Kosterna, , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi G. R. K. Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister Rolnictwa) utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z [...] listopada 2009 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Dyrektor Oddziału) z dnia [...] grudnia 2006 r., którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Kierownik Biura) z [...] czerwca 2006 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 w pomniejszonej wysokości. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym: Gospodarstwo Rolne [...] z siedziba w [...] (dalej: skarżąca Spółka) złożyła w dniu [...] maja 2005 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. We wniosku zadeklarowano do płatności dziewięćdziesiąt pięć działek rolnych oznaczonych literami od AA do ŁJ, położonych na sześćdziesięciu czterech działkach ewidencyjnych o numerach: [...] W związku z nieprawidłowościami wykrytymi podczas kontroli administracyjnej wniosku, skarżaca Spółka została wezwana do złożenia wyjaśnień. Ustalono bowiem, że podczas kontroli na miesjcu, przeprowadzonej w dniach [...] sierpnia 2004 r., inspektorzy terenowi wykryli, że działki rolne oznaczonych we wniosku o płatności na rok 2004 jako: "JE" (łąki, pastwiska - działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni deklarowanej 2,99 ha), "KG" (łąki, pastwiska - działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni deklarowanej 0,26 ha), "KJ" (łąki, pastwiska - działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni deklarowanej 1,46 ha), "KC" (łąki, pastwiska - działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni deklarowanej 2,2 ha), "KH" (łąki, pastwiska - działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni deklarowanej 0,4 ha), "KI" (łąki, pastwiska - działka ewidencyjna nr [...]o powierzchni deklarowanej 1,01 ha) nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień [...] czerwca 2003 r. W odpowiedzi na wezwania Kierownika Biura z [...] lipca 2005 r., [...] lutego 2006 r. i [...] lutego 2006 r., skarżąca Spółka złożyła korekty do wniosku o płatności na rok 2005. W związku z powyższym, w dniach od [...] do [...] maja 2006 r. przeprowadzono ponownie kontrolę na miejscu, w trakcie której ustalono, że powierzchnia działek rolnych oznaczonych jako: "AK", "CB", "CG", "CK", "DB", "DE", "EJ", "GC", "HA", "JB", "JC", "KB", "LA", "LB", "LG" została przez skarżacą Spółkę zawyżona we wniosku, w stosunku do areału stwierdzonego na miesjcu. Ustalono ponadto, że powierzchnie działek rolnych oznaczonych we wniosku jako: "AE", "AJ", "BA", "BE", "DG", "EB", "KA", "LE" zostały przez producenta rolnego zaniżone we wniosku, bowiem faktycznie ich areał był większy. Decyzją z [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura przyznał płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2005 rok w łącznej wysokości 495.813,11 zł, obliczonej po pomniejszeniu, w związku z ustalonymi różnicami w powierzchni zadeklarowanych działek rolnych. Płatności zostały również przyznane do działek oznaczonych jako "JE", "KG", "KJ", "KC", "KH" i "KI". Od decyzji Kierownika Biura skarżąca Spółka złożyła odwołanie do Dyrektora Oddziału, który decyzją z [...] grudnia 2006 r. o numerze [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżaca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na decyzję Dyrektora Oddziału z [...] grudnia 2006 r., która został odrzucona postanowieniem z [...] maja 2007 r. o sygn. Akt III SA/Po 299/07. W związku ze stwierdzeniem, że decyzją Kierownika Biura z [...] czerwca 2006 r. przyznano skarżacej Spółce płatności bezpośrednie na 2005 r. również do 6 działek ("JE", "KG", "KJ", "KC", "KH" i "KI"), które były trwale wyłączone z płatności, bowiem nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału z [...] grudnia 2006 r., utrzymujacej w mocy decyzję Kierownika Biura z [...] czerwca 2006 r. Decyzją z [...] listopada 2009 r. o numerze [...], Prezes ARiMR stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Oddziału z [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu wskazano, iż podstawą przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 rok była ustawa z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy, płatności bezpośrednie do gruntów rolnych przysługują producentowi rolnemu utrzymującemu grunty rolne w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Stosownie natomiast do przepisu art. 143 b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001, dalej: rozporządzenie Rady (WE) Nr 1782/2003, obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi prze to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Prezes AriMR wyjaśnił, iż przez "wykorzystywane użytki rolne", należy rozumieć całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwale plantacje, ogródki przydomowe tak, jak zostały ustalone przez Komisję (EUROSTAT) dla jej celów statystycznych. Powyższy przepis prawa wspólnotowego obowiązywał od dnia 1 maja 2004 r. i został wprowadzony w pkt 27 rozdziału 6, li. A " Ustawodawstwo rolne", załącznika II do Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. U. UE L 236 z 23.09.2003 r.), zmienionego przez decyzję Rady Unii Europejskiej z dnia 22 marca 2004 r. (Dz. U. UE L 93 z 30.03.2004r.). W tak wykazanym stanie prawnym organ stwierdził, iż do przyznania płatności bezpośrednich na podstawie wniosku złożonego w 2005 r. kwalifikują się grunty rolne, któtre były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Jednocześnie wyjaśnił, iż ustalenie, że określone grunty rolne nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na ten dzień, skutkuje trwałym wykluczeniem powierzchni, na której grunty takie są położone z przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Biorąc powyższe pod uwagę Prezes ARiMR wskazał, iż z przeprowadzonego postępowania wynika, że zadeklarowane przez skarżącą Spółkę w 2005 r. działki rolne oznaczone jako: "JE", "KG", "KJ", "KC", "KH" i "KI" (położone na działkach ewidencyjnych nr [...] ) zostały trwale wyłączone z mozliwości przyznania płatności. Wobec tego – w ocenie Prezesa ARiMR – przy wydaniu decyzji przez Kierownika Biura i Dyrektora Oddziału doszło do rażącego naruszenia prawa. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W odwołaniu z [...] listopada 2009 r. do Ministra Rolnictwa, skarżąca Spółka nie zgodziła się z decyzją Prezesa ARIMR wskazując, iż kwestionowane działki rolne, zostały wyłączone z płatności w sposób nieprawidłowy. Podkreślono, iż Spółka nie zgdzała się z wynikami kontroli przeprowadzonej przez “firmę zewnętrzną" w dniach [..]-[...] sierpnia 2004 r., w związku z czym kotrolę tę zakwestionowała w całości i odmówiła przyjęcia i podpisania protokołu kontroli, wpisując jednocześnie uwagi do protokołu (strona [...] protokołu kontroli). Wyjaśniono równoczesnie, iż rok 2004 był rokiem mokrym, przez co na zakwestionownych działkach geodeci ustalili zachwaszczenie i na tej podstwie uznali, że działki nie były koszone, z czym skarżaca Spółka się nie zgadza. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2010 r. o numerze [...] ), Minister Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu organ zaakceptował ustalony w decyzji pierwszej instancji stan faktyczny sprawy oraz wskazał, że w oparciu o przywołane przez Prezesa ARiMR przepisy, miał on obowiązek orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora Oddziału i Kierownika Biura, bowiem decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Minister Rolnictwa podniósł, iż w świetle zebranego materiału dowodowego nie ma podstaw do podważenia ustaleń zawartych w protokole z kontroli na miejscu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że występująca na działkach, dla których zastosowano kod DR10 roślinność świadczyła o tym, że skarżąca Spółka nie dokonała zabiegów agrotechnicznych zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. Potwierdza to protokół z kontroli przeprowadzonej na miejscu oraz wykonane zdjęcia spornych działek, z których również wynika, że nie kwalifikowały się one do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Minister Rolnictwa podkreślił przy tym, że dokumentacja fotograficzna stanowi uzupełnienie (potwierdzenie) stanów stwierdzonych w terenie i opisanych w protokole z kontroli przez osoby kontrolujące, co umożliwia ocenę kontroli. Inspektorzy terenowi przeprowadzający kontrolę na miejscu dysponują zarówno urządzeniami GPS jak również materiałami graficznymi, zaś posiadane dane po wgraniu do odbiornika GPS, służą do lokalizacji w terenie i zapewnienia właściwej lokalizacji kontrolowanych działek. Dodatkowo, inspektorzy korzystają z papierowych kopii map ewidencyjnych. Wszystkie te materiały pomocnicze pozwalają inspektorom na jednoznaczne zlokalizowanie wytypowanych do kontroli działek. Dodatkowo organ zaznaczył, iż inspektorzy terenowi przeprowadzający kontrolę na miejscu, byli przygotowani i przeszkoleni w zakresie realizacji kontroli, a zatem byli w stanie ocenić czy dana działka pozostawała w użytkowaniu rolniczym na dzień 30 czerwca 2003 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wystąpiła o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa z [...] marca 2010 r., zarzucając błędy formalne wykluczające jej zasadność. W uzasadnieniu podkreślono, że zaskarżona decyzja jest całkowicie niespójna, niejasna i zawiera istotne błędy, w konsekwencji czego nie sposób stwierdzić jej motywów oraz zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Spółka zwróciła uwagę na błędy w sentencji decyzji dotyczące oznaczenia organu wydającego, jak również samej kontrolowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie poinformował, iż postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. dokonał sprostowania z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż ogólny zarzut skargi sprowadza się do błędów natury formalnej, powodujących zdaniem skarżącej Spółki konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim zauważyć należy, iż po wniesieniu skargi Minister Rolnictwa dostrzegł oczywiste omyłki pisarskie w zaskarżonej decyzji i postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. dokonał ich sprostowania. Ponadto, na rozprawie w dniu [...] grudnia 2010 r. – o której terminie strona była zawiadomiona – Sąd dostrzegł błędy pisarskie w zaskarżonej decyzji i zwrócił sprawę do organu celem sprostowania jej sentencji, jednocześnie odraczając rozprawę. Postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. Minister Rolnictwa sprostował sentencję zaskarżonej decyzji, które to postanowienie zostało przesłane skarżącej Spółce. Zawiadomienie o kolejnym terminie rozprawy w dniu [...] kwietnia 2011 r., na której zapadł wyrok, zostało doręczone Spółce w dniu [...] marca 2011 r., jednakże osoby uprawnione do jej reprezentowania nie stawiły się w siedzibie Sądu. W tym miejscu przypomnieć jednakowoż należy, iż nie każde uchybienie przepisom prawa procesowego skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu. W tym zakresie regulacja art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zawiera ograniczenie wyłącznie do takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a co więcej wpływ istotny. W tym stanie sprawy zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione, bowiem sentencja zaskarżonej decyzji w jej brzmieniu w dacie dokonywania kontroli sądowoadministracyjnej odpowiadała prawu pod względem formalnym. Niezależnie od powyższego, kierując się zapisem art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd dokonał oceny kontrolowanej decyzji wykraczając poza zarzuty sformułowane w skardze. Decyzja odpowiada prawu tak pod względem merytorycznym, jak i formalnym. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawa z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Na podstawie delegacji zawartej w art. 2 ust. 6 powyższej ustawy, Minister Rolnictwa wydał w dniu 7 kwietnia 2004 r. rozporządzenie w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.), w którego § 1 postanowiono, co należy rozumieć przez utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Jednocześnie, zgodnie z art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi prze to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Powyższe regulacje wprowadziły kardynalną przesłankę, której spełnienie warunkuje przyznanie wnioskowanych płatności do gruntów rolnych. Przesłanką tą jest utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Zatem stwierdzenie przez organ, że określony grunt rolny nie spełnia powyższych wymogów na ten dzień skutkuje tym, że zostaje on trwale wyłączony z możliwości przyznania płatności. Jednocześnie wskazać trzeba, że określenie "trwale" oznacza, że płatność nie może być przyznana zarówno w tym roku, którego dotyczy pierwszy wniosek, jak również w latach następnych. W tym miejscu zauważyć należy, iż skarżąca Spółka wystąpiła z pierwszym wnioskiem o płatności na rok 2004. We wniosku zadeklarowała te same sporne działki rolne – oznaczone jako "JE", "KG", "KJ", "KC", "KH" i "KI" – co we wniosku o płatności na rok 2005. Wskazać należy, iż już w toku postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej Spółki o przyznanie płatności na rok 2004 ustalono, iż kwestionowane działki rolne nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. W związku z tym, w decyzji Kierownika Biura z [...] kwietnia 2005 r. przyznano płatności na 2004 rok w pomniejszonej wysokości, co było następstwem wykluczeniem spornych działek. Przyczyny takiego działania organu zostały szczegółowo wyjaśnione w decyzji Dyrektora Oddziału z [...] sierpnia 2005 r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura z [...] kwietnia 2005 r. Decyzja ta nie była skarżona do sądu administracyjnego, Spółka nie kwestionowała wyników kontroli na miejscu. Wobec powyższego stwierdzić należało, iż skoro do tych samych gruntów nie przyznano płatności na rok 2004 z uwagi na ich trwałe wyłączenie, to przyznanie płatności w roku następnym nastąpiło z naruszeniem prawa. Słusznie zatem organ wszczął z urzędu postępowanie zmierzające do zbadania czy grunty rolne objęte wnioskiem z 2005 r. zostały trwale wyłączone z dopłat, oraz czy przyznanie mimo to płatności do tych działek stanowi naruszenie rażące, a wobec potwierdzenia tej okoliczności, zasadnie orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji. W literaturze i ugruntowanym już orzecznictwie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepis nadano prawa albo ich odmówiono, albo wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązki. Wynika z tego, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienia ze sobą (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A Zieliński. Wyd. Prawnicze Warszawa 1985, s. 235, wyrok WSA z dnia 30.03.2004 r., IV SA 3763/02, Lex nr 156952). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że skarżąca Spółka we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2005 zadeklarowała działki rolne, które zostały trwale wyłączone z płatności wobec wcześniejszego stwierdzenia, że grunty te nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Słusznie zatem Prezes ARiMR zastosował w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś Minister Rolnictwa zgodnie z prawem utrzymał to rozstrzygnięcie. Na koniec zaznaczyć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była wyłącznie decyzja wydana w trybie stwierdzenia decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności do gruntów na 2005 rok. Natomiast – co wymaga podkreślenia – jej przedmiotem nie było ponowne ustalenie kwoty należnych płatności. Kwota ta – jak zresztą wskazano w decyzji Prezesa ARiMR z [...] listopada 2009 r. – zostanie ustalona w odrębnym postępowaniu administracyjnym i wskazana w decyzji wydanej przez Kierownika Biura. Wobec tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, uznać należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.